Momentul  inceperii  producerii efectelor  deciziei  de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ.

 

Nulitatea actului administrativ cu caracter normativ, pronuntata printr-o hotarare judecatoreasca irevocabila, nu produce  efectele firesti retroactive, ci doar ex nunc, pentru viitor, incepand cu momentul aducerii sale la cunostinta, prin publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei.

Curtea de Apel Ploiesti, Sectia a II-a civila, de

Contencios Administrativ si Fiscal,

Decizia nr. 4683 din  13 mai 2013.

 

            
Prin cererea inregistrata la Tribunalul Dambovita, Sectia a II a civila de contencios administrativ si fiscal, reclamantul Consiliul Judetean Dambovita a chemat in judecata parata SC N S T SRL, pentru obligarea paratei la plata sumei de 88.876,00 lei reprezentand taxa speciala de reparare si intretinere a drumurilor judetene, cu penalitatile aferente pana la data introducerii prezentei actiuni.

   In motivarea cererii s-a aratat  ca la data de 18.12.2008, Consiliul Judetean Dambovita a adoptat Hotararea nr.146, prin care se instituie o taxa speciala de reparare si intretinere a drumurilor judetene, tinandu-se cont de starea de degradare a drumurilor judetene, cauzata in principal de transportul agregatelor minerale produse de balastierele care isi desfasoara activitatea in judetul Dambovita, dar si de faptul ca din  actualele venituri ale Consiliului Judetean Dambovita, nu se poate asigura finantarea corespunzatoare a  repararii si intretinerii drumurilor judetene.

 Art.2, din Anexa la HCJD nr.146/2008, prevede faptul ca agentii economici care au ca obiect de activitate exploatari de cariera si balastiera situate in judetul Dambovita, titulare de licenta/permis  datoreaza bugetului judetului Dambovita o taxa speciala, denumita taxa speciala  de reparare si intretinere a drumurilor judetene.

Din cuprinsul acestui articol reiese faptul ca, indiferent ca un agent economic foloseste sau nu in activitatea de exploatare de cariera si balastiera  drumuri judetene, acesta este obligat sa achite taxa speciala de reparare si intretinere a drumurilor judetene.

De asemenea, in cuprinsul anexei la hotarare in art.5 s-a precizat procedura de  incasare a taxei.  Balastierele au obligatia de a depune trimestrial, pana pe data de 20 a lunii urmatoare o situatie care sa cuprinda cantitatea de  agregate minerale (in metri cubi) excavata si facturata, din acel trimestru, cantitate ce se regaseste in facturile emise. Achitarea facturii emise se va face in termen de 10 zile de la primirea acesteia, dar nu mai tarziu de ultima zi a primei luni din trimestrul urmator celui care se datoreaza taxa.

Conform art.6 din anexa HCJD 146/2008, pentru neplata in termen a taxei se vor percepe majorari de intarziere, in conformitate cu legislatia in vigoare.

Societatea debitoare a fost instiintata prin adresa nr.12637/12.10.2010, ca figureaza in evidentele contabile cu debitul in valoare de 88.876,00 lei ca urmare a neplatii facturii nr.175/09.06.2009 in valoare de 33.574,00 lei si a facturii nr.250/19.08.2009 in valoare de 55.302,00 lei, ambele reprezentand taxa speciala de reparare si intretinere a drumurilor judetene in cuantum de 1 leu/mc excavat si facturat

S-a aratat  ca parata a fost convocata la conciliere in data de 21.06.2011 la sediul reclamantului, in vederea stingerii litigiului pe cale amiabila, insa aceasta nu s-a prezentat, fapt ce reiese din procesul verbal de conciliere directa nr.7210/31 05 2011.

La data de 03.11.2011 reclamantul a depus la dosar  precizari la actiune in sensul ca isi majoreaza valoarea catimii pretentiilor la suma de  144.638,69 lei, suma de 55.934,28 lei reprezentand penalitati recalculate pana la data introducerii prezentei actiuni.

Parata a formulat intampinare, prin care a solicitat  respingerea cererii si invoca  exceptia nulitatii absolute  a HCJD nr.146/2008, motivat de faptul ca aceasta creeaza o  situatie discriminatorie, dat fiind faptul ca vizeaza  o categorie limitata de beneficiari si nu toti beneficiarii unui serviciu cum ar fi legal conform legislatiei in vigoare.

Arata, de asemenea, ca actiunea este neintemeiata, ca urmare a contradictiilor dintre modul in care se stabileste taxa prin hotararea propriu zisa si anexa la aceasta, contradictii care fac imposibila verificarea cuantumului acesteia.

Prin completarea la intimpinare, se arata ca sunt 700 de agenti economici care au ca obiect de activitate exploatare cariera si balastiera, insa taxa impusa de C J D, nu vizeaza decat 5% din acestia, ori pentru a fi legala, taxa trebuie sa fie impusa tuturor celor 700 de agenti economici. Solicita a se lua interogatoriu reclamantei in acest sens si a se depune de aceasta numarul agentilor economici carora li s-a aplicat aceasta taxa.

La termenul din data de 26 ianuarie 2012, s-a depus la dosar raspunsul la interogator insotit de inscrisuri, raspuns din care rezulta ca  Directia Economica, Contabilitate si Control Financiar a C J D, a emis facturi reprezentand c/valoarea taxei speciale de reparare si intretinere drumuri judetene, pentru 49 de agenti economici, cum reiese din tabelul pe care il anexeaza.

A aratat  ca au fost trimise acorduri catre toti agentii economici, insa doar cu 10 din acestia s-au incheiat acorduri, unul din agenti, fiind intimata in cauza.

Prin sentinta nr.  2521  din 28 iunie  2013 Tribunalul Dambovita a respins cererea formulata de reclamantul C J D, in contradictoriu cu parata SC N S TSRL.

          Pentru a pronunta aceasta sentinta,  Tribunalul Dambovita a apreciat ca cererea este nefondata deoarece  la  data de 18.12.2008, C Ju D a adoptat hotararea nr.146, prin care a instituit, incepand cu anul 2009, o taxa speciala de reparare si intretinere a drumurilor judetene, datorata trimestrial de catre societatile comerciale care au ca obiect de activitate exploatari de cariera si balastiera si care desfasoara aceasta activitate pe raza administrativ-teritoriala a Judetului Dambovita (art.2) si s-a aprobat procedura privind instituirea si perceperea acestei taxe (art.1), procedura prevazuta in anexa la Hotarare, hotararea mentionata fiind supusa controlului de legalitate, fiind pronuntate decizii care au constatat legalitatea acesteia, dar si decizii care au anulat aceasta hotarare, respectiv Decizia civila nr.464 pronuntata la data de 03.03.2011 de catre Curtea de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a Contencios Administrativ si Fiscal in Dosarul nr.4969/2/2010.

Sub aspectul regimului juridic ce le guverneaza, actele juridice se impart in acte pentru a caror executare, atunci cand ea nu se realizeaza de buna voie, cel in drept trebuie sa se adreseze unui organ de stat, instanta de judecata, pentru a obtine un titlu executor susceptibil de realizare prin forta de constrangere a statului si acte juridice a caror executare se realizeaza direct prin forta de constrangere a statului, fara o formalitate deosebita, ele constituind un titlu executor.

Actele administrative intra in aceasta a doua categorie, caracterul executoriu al actelor administrative existand indiferent de faptul ca ele creeaza drepturi sau obligatii in beneficiul unui subiect de drept. Cauzele care determina acest caracter sunt: emiterea actului in realizarea puterii de stat, ceea ce ii confera de drept caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai daca legea sau alte acte superioare prevad aceasta si prezumtia de legalitate de care beneficiaza.

In dreptul administrativ regula este caracterul executoriu al actelor si exceptia lipsa acestui caracter daca normele prevad o atare situatie.

Acest caracter este consacrat legislativ prin prevederea posibilitatii de a suspenda executarea unui act administrativ prevazuta de art. 14-15 din Legea nr.554/2004. In cauza nu s-a invocat o astfel de suspendare si nu exista vreo dispozitie legala care sa lipseasca actul in cauza de caracterul executoriu.

Totodata, actul administrativ in cauza nu genereaza si raporturi civile sau de dreptul muncii a caror existenta juridica este hotarata de partile contractante sau de catre organele de jurisdictie.

            Caracterul executoriu al actelor administrative exista chiar din momentul adoptarii lor legale. Desi executoriu, actul administrativ se va pune in realizare numai dupa aducerea lui la cunostinta si cu totul exceptional inaintea incunostintarii subiectului interesat. Hotararea de fata a fost adusa la cunostinta paratului prin publicare.

Potrivit dispozitiilor art.23, din Legea nr.554/2004, Teza I,
hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-a anulat in tot sau in parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor
, text de lege care este incident in cauza, deoarece Hotararea nr.146/18.12.2008,  emisa de C Ju D este un act administrativ, cu caracter normativ, astfel cum este definit de dispozitiile art. 2 alin.(1), lit.c, din Legea nr.554/2004.

Din interpretarea art. 23 teza I din L. nr. 554/2004, s-a retinut ca rezulta ca prin sintagma ,,general obligatorii” se intelege opozabilitatea erga omnes a acestor hotarari judecatoresti, prin exceptie de la regula relativitatii hotararilor, asa incat hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-a anulat in tot sau in parte un act administrativ cu caracter normativ sunt opozabile tuturor, fara a se circumscrie unor anumite categorii de subiecte de drept sau unui anumit litigiu, iar in aceasta situatie, Decizia civila nr.464, pronuntata la data de 03.03.2011 de catre Curtea de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a Contencios Administrativ si Fiscal in Dosarul nr.4969/2/2010, produce efecte si fata de parata din prezenta cauza, chiar daca nu a fost parte in Dosarul nr.4969/2/2010, efectele erga  omnes producandu-e pentru viitor, deci incepand cu data ramanerii definitive si irevocabile a hotararii judecatoresti prin care s-a anulat actul respectiv.

S-a apreciat  deasemeni ca raporturile juridice si efectele  juridice produse de actul administrativ normativ in perioada executarii acestuia pana la data anularii irevocabile a acestuia raman in fiinta, insa intrucat parata SC N S T SRL nu a achitat debitele, Hotararea nr. 146/18.12.2008 nu a produs efecte fata de aceasta, neexistand o executare a obligatiilor care ii reveneau in temeiul acestui act.

In aceasta situatie, chiar daca efectele se produc pentru viitor, avand in vedere ca in cauza nu a existat nici o executare din partea paratei, reclamantul nu poate solicita ca parata sa isi indeplineasca niste obligatii stabilite prin actul administrativ care a fost anulat.

Ratiunea acestei norme (art.23 din Legea 554/2004) rezida potrivit regulii de interpretare logica
per a contrario
in aceea ca obligatiile ce au fost deja executate in temeiul unui act administrativ care a fost ulterior anulat prin hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila, sa nu fie supuse restituirii.

Aceasta situatie este distincta insa de ipoteza  sustinuta de reclamant, a obligarii intimatei la plata facturilor pe perioada iunie 2009 si august 2009, anterior anularii hotararii Consiliului Judetean Dambovita, intrucat nu se poate face abstractie de imprejurarea ca la momentul introducerii cererii de chemare in judecata, din punct de vedere juridic, actul administrativ a fost desfiintat (anulat), iar executarea urmeaza a se realiza in viitor, cand hotararea nu mai este in fiinta, desi priveste un interval de timp pentru care nu se constatase inca ineficacitatea sa.

Daca demersul pendinte ar fi fost promovat anterior anularii hotararii mentionate si s-ar fi obtinut obligarea piritei  la plata sumelor facturate, acesta ar fi beneficiat de protectia legii corespunzator textului citat, mai ales ca reclamanta nu a fost impiedicata ca la finele anilor fiscali 2009 si 2010 sa actioneze in judecata parata, care nu a raspuns instiintarilor de a se conforma actului administrativ.

In conditiile in care unele instante de contencios administrativ au anulat hotararea in cauza (decizia civila nr.464/03.03.2011), iar altele au mentinut-o  (decizia nr.611/17.03.2011 a Curtii de Apel Bucuresti), s-a dedus in opinia  tribunalului,  ca pentru viitor acest act administrativ este desfiintat.

Punctul de vedere avansat de reclamant nu poate fi primit deoarece antreneaza o interpretare intemeiata pe distinctia unei situatii, distinctie care nu este prevazuta de lege (art. 23, precizat), respectiv ca pentru perioada anterioara anularii hotararii nr.146/18.12.2008, se poate obtine obligarea in viitor a agentilor economici la executarea ei.

Relativ la nepublicarea in Monitorul Oficial a deciziei irevocabile nr.464/03.03.2011 a Curtii de Apel Bucuresti si la imprejurarea ca nu ar produce efecte juridice fata de terte persoane, inclusiv fata de parata, cu trimitere la decizia nr.914/23.06.2009, a Curtii Constitutionale, tribunalul a apreciat  ca neintemeiata sustinerea potrivit careia prin nepublicarea in Monitorul Oficial, decizia nu produce efecte  fata de terti.

Dupa cum s-a aratat in considerentele deciziei Curtii Constitutionale, „publicitatea impusa prin dispozitiile art.23 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, constituie solutia pe care legiuitorul a inteles sa o adopte tocmai in scopul preintampinarii unor litigii repetitive purtand asupra aceluiasi obiect
.
De aceea, cercul vicios pe care il prefigureaza autorul exceptiei (s-a sustinut ca dupa ce un act administrative a fost anulat ca nelegal de o instanta judecatoreasca, conducatorul respectivei autoritati administrative poate sa emita, ulterior, un nou act administrativ care sa reia in totalitate vechea formulare si sa il repuna in circuitul actelor normative) nu are suport in realitate, intrucat autoritatii de lucru judecat a hotararilor definitive si irevocabile pronuntate de instantele de contencios administrative in ceea ce priveste legalitatea actelor administrative cu caracter normativ i se da eficienta inclusiv  prin textul art. 23.”

Prin urmare autoritatea de lucru judecat a deciziei mentionate nu a fost  inlaturata prin faptul ca acesta nu este publicata in monitorul oficial, iar scopul urmarit de legiuitor a fost acela de a se evita promovarea unei cereri cu acelasi obiect, emitentului unui act administrativ impunandu-i- se forta obligatorie a unei hotarari irevocabile de anulare a unui asemenea act, in virtutea calitatii sale de parte in dosar.

Impotriva sentintei precizate a declarat recurs reclamantul, solicitand modificarea acesteia, in sensul admiterii actiunii.

In motivarea recursului, s-a aratat ca hotararea judecatoreasca pronuntata de catre Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a de contencios administrativ si fiscal in dosarul cu nr. 4969/2/2010, prin care a fost anulata Hotararea Consiliului Judetean Dambovita nr. 146/2008, nu poate produce efecte fata de tertele persoane juridice ori fata de paratul din proces, efectele juridice ale unei asemenea hotarari irevocabile de anulare a unui act administrativ putand fi recunoscute doar
inter partes
, precum si ca obiectul actiunii de fata 1-a reprezentat pretentiile aferente unei perioade de timp anterioare pronuntarii hotararii precizate anterior, astfel ca solutia de respingere a actiunii este netemeinica si nelegala.

Recurentul a mai aratat ca, potrivit art. 2 din Anexa la Hotararea Consiliului Judetean Dambovita nr. 146/2008, agentii economici care au ca obiect de activitate exploatari de cariera si balastiera situate in judetul Dambovita, titulare de licenta/permis datoreaza bugetului judetului Dambovita o taxa speciala, denumita taxa speciala de reparare si intretinere a drumurilor judetene, precum si ca din cuprinsul acestui articol reiese faptul ca indiferent ca un agent economic foloseste sau nu in activitatea de exploatare de cariera si balastiera drumuri judetene, acesta este obligat sa achite taxa speciala de reparare si intretinere a drumurilor judetene.

Consiliul Judetean Dambovita a adoptat Hotararea nr. 146/18.12.2010, prin care a instituit, incepand cu anul 2009, o taxa speciala de reparare si intretinere a drumurilor judetene in cuantum de lleu/ m.c. excavat si facturat, stabilit in sarcina agentilor economici ce desfasoara activitati de exploatare cariera si balastiera pe raza teritorial-administrativa a judetului Dambovita, iar in art. 5 al anexei la hotarare se precizeaza procedura de incasare a taxei, potrivit careia balastierele au obligatia de a depune trimestrial, pana pe data de 20 a lunii urmatoare o situatie care sa cuprinda cantitatea de agregate minerale (in metri cubi) excavata si facturata, din acel trimestru, cantitate ce se regaseste in facturile emise, achitarea facturii emise facandu-se in termen de 10 zile de la primirea acesteia, dar nu mai tarziu de ultima zi a primei luni din trimestrul urmator celui pentru care se datoreaza taxa. Totodata, conform art. 6 din anexa la Hotararea Consiliului Judetean Dambovita nr. 146/2008, pentru neplata in termen a taxei se vor percepe majorari de intarziere in conformitate cu legislatia in vigoare.

             Recurentul a mai aratat ca a adoptat hotararea nr. 146/2008 tinand cont de starea proasta a drumurilor judetene cauzata in principal de transportul agregatelor minerale produse de catre balastierele de pe raza judetului Dambovita, care a generat afectarea grava a structurii de rezistenta a locuintelor situate de-o parte si de alta a acestor drumuri, ca principali beneficiari ai activitatii de escavare a agregatelor minerale sunt societatile comerciale care au ca obiect de activitate exploatari de cariere si balastiera, ca din veniturile actuale ale Consiliului Judetean Dambovita nu se poate asigura finantarea corespunzatoare a repararii si intretinerii drumurilor judetene, precum si ca, potrivit art. 21 si art. 31 din O.G. nr. 92/2003, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, termenul de prescriptie special a dreptului de a cere executarea silita a creantelor fiscale este de 5 ani.

Recurentul a precizat ca raporturile juridice si efectele juridice produse de actul administrativ in cauza, pana la data anularii irevocabile a acestuia de catre instanta de contencios administrativ, raman in fiinta, aspect precizat de dispozitiile art 23 din Legea nr. 554/2004.

Prin note scrise,

intimata parata a

solicitat respingerea recursului, ca nefondat, motivat in esenta de faptul ca motivele de recurs sunt pur formale, acestea regasindu-se in toate cauzele similare promovate de catre reclamant, ca actiunea acestuia – avand ca obiect obligarea paratei sa comunice situatia cantitatii de agregate minerale excavata si facturata – a fost respinsa irevocabil, precum si ca suma solicitata este nejustificata.

Examinand sentinta recurata, prin prisma materialului probator administrat in cauza, a dispozitiilor legale incidente si a criticilor invocate de catre recurent, Curtea a constatat urmatoarele:

Prin actiunea precizata, reclamantul a solicitat obligarea paratei  la plata sumei de 144.638,69 lei, reprezentand  taxa speciala de reparare  si intretinere drumuri  judetene  si penalitati aferente, taxa stabilita prin  Hotararea Consiliului Judetean Dambovita nr. 146/2008, care in cuprinsul art.2 din Anexa prevedea faptul ca agentii economici care au ca obiect de activitate exploatari de cariera si balastiera situate in judetul Dambovita, titulare de licenta/permis datoreaza bugetului judetului Dambovita o taxa speciala denumita taxa speciala de reparare si intretinere a drumurilor judetene.

Curtea a retinut ca instanta de fond a respins actiunea, motivat, in esenta, de faptul ca hotararea nr.146/2008, ca act administrativ cu caracter normativ, a fost anulata prin decizia nr.464/3.03.2011 a Curtii de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a Contencios Administrativ si Fiscal, astfel ca, neexistand vreo executare din partea paratei, reclamantul nu mai poate solicita executarea vreunei obligatii stabilita prin hotararea anulata.

Asadar, Curtea a apreciat ca problema care se ridica in prezenta cauza este aceea de interpretare a  modului de aplicare a deciziei Curtii de Apel Bucuresti, respectiv a modalitatii in care aceasta isi produce efectele juridice, prin prisma dispozitiilor art.23 din Legea nr.554/2004.

Astfel, potrivit textului legal mentionat,  
“hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-a anulat in tot sau in parte un act administrativ cu caracter normativ
sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor
......”.

In ce priveste caracterul general obligatoriu, Curtea a apreciat ca acesta apare ca o exceptie de la principiul relativitatii efectelor hotararilor judecatoresti, care produc efecte juridice
inter partes litigantes
, respectiv intre partile intre care s-a purtat judecata.   

Asadar, fata de acest caracter, rezulta ca hotararile judecatoresti irevocabile prin care s-au anulat  acte administrative cu caracter administrativ pot fi invocate si in alte cauze si de catre alte parti decat cele fata de care s-au pronuntat, concluzie din care rezulta ca decizia nr. 464/3.03.2011 a Curtii de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a Contencios Administrativ si Fiscal se poate aplica, de principiu, in prezenta cauza.

In ce priveste sintagma „
au putere numai pentru viitor
”, Curtea a considerat ca aceasta trebuie interpretata avand in vedere, pe de-o parte principiul conform caruia, de regula,  hotararea judecatoreasca produce efecte retroactive, prin ea constatandu-se drepturi preexistente (cu exceptia actiunilor in constituire de drepturi), iar pe de alta parte principiul retroactivitatii nulitatii, conform careia nulitatea produce efecte retroactive, actul considerandu-se desfiintat de la momentul incheierii lui.

Or, raportat la aceste repere, Curtea a apreciat ca sintagma analizata  trebuie interpretata in sensul ca nulitatea actului administrativ cu caracter normativ, pronuntata printr-o hotarare judecatoreasca irevocabila, nu produce  efectele firesti retroactive, ci doar ex nunc, pentru viitor, incepand cu momentul aducerii sale la cunostinta, prin publicarea in Monitorul Oficial.

Asadar, nulitatea actului administrativ cu caracter normativ nu poate fi opusa efectelor juridice produse anterior momentului mentionat anterior, ci doar efectelor juridice produse ulterior acestuia.

Cum in cauza pretentiile deduse judecatii de catre reclamant privesc o perioada anterioara publicarii deciziei nr.464/2011 in Monitorul Oficial al Romaniei ( februarie 2012)– aspect ce rezulta cu evidenta din data emiterii facturilor invocate in cererea introductiva si momentul  pana la care s-au stabilit accesoriile aferente taxei speciale (filele nr.13,14, 23, 30-31)-, Curtea apreciaza ca in mod eronat prima instanta a dat eficienta anularii hotararii nr.146/2008, respingand in acest sens actiunea.

Totodata, Curtea a constatat ca obligatia platii taxei speciale de reparare si intretinere a drumurilor judetene era reglementata,
la momentul emiterii facturilor emise de catre reclamant
, de un act administrativ cu caracter normativ (hotararea nr.146/2008), care producea efecte juridice si se bucura pe deplin de prezumtiile de legalitate, autenticitate si veridicitate,  precum si ca hotararea precizata stabilea cu claritate titularii obligatiei de plata (in randul carora se incadreaza si intimata-parata intimata) si procedura de  incasare a acesteia, inclusiv obligatia platii de majorari de intarziere pentru neplata la termen a taxei.

Cum parata nu a facut dovada achitarii taxei speciale stabilita in mod corect in sarcina sa de catre reclamant, Curtea a considerat ca actiunea acestuia este intemeiata, astfel ca a admis recursul, a modificat in tot sentinta recurata si, pe fond,  a obligat parata la plata sumei de 144.638,69 lei, reprezentand taxa speciala de reparare si intretinere  drumuri judetene si penalitati aferente.

 

 

(Judecator Ionel Stanescu)