Remediile si caile de atac in materie de atribuire a contractelor de achizitie publica si de concesiune si pentru organizarea si functionarea CNSC

Asa cum reiese din prevederile art. 1 din Legea nr. 101/2016, precum si din prevederile Directivelor 89/665/CEE si 92/13/CEE pe care le transpune, acest act normativ se aplica exclusiv in materia procedurilor specifice de atribuire a contractelor de achizitie publica sau concesiune, proceduri care sunt expres prevazute de art. 68 din Legea nr. 98/2016.

Achizitia directa prevazuta de art. 7 alin. 5 din Legea nr. 98/2016, nereprezentand o procedura de atribuire in sensul art. 68 din Legea nr. 98/2016, in privinta sa, nu devin aplicabile nici remediile procesuale prevazute de Legea nr. 101/2016, ci dreptul comun.

Curtea de apel Iasi, Sectia de contencios administrativ si fiscal, Decizia nr. 283/28 martie

2017

Temei de drept:

• Legea nr. 101/2016 privind remediile si caile de atac in materie de atribuire a contractelor de achizitie publica, a contractelor sectoriale si a contractelor de concesiune de lucrari si concesiune de servicii, precum si pentru organizarea si functionarea Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor;
• Legea nr. 554/2004 - legea contenciosului administrativ, art. 10

Cuvinte cheie:

Proceduri de atribuire

Achizitie directa

Prin sentinta civila nr. 42/18.01.2017, Tribunalul Iasi a respins ca neintemeiata cererea principala reclamantei SC „M” SRL in contradictoriu cu parata SC „E” SA.

Impotriva acestei sentinte a formulat recurs reclamanta.

In motivarea caii de atac aceasta a aratat ca hotararea pronuntata este netemeinica si nelegala. Compania fata de care s-a atribuit contractul nu detinea la data organizarii achizitiei avizul favorabil pentru functionarea dispeceratului pe raza Municipiului Iasi. Prin sentinta pronuntata, in mod eronat Tribunalul Iasi a retinut ca ar fi fost indeplinite conditiile impuse in caietul de sarcini de catre SC „C.P.P.” SRL, aceasta prezentand doar inscrisuri care emanau de la parte si nu de la autoritati. Recurenta a mai aratat ca la momentul depunerii documentatiei, societatea anterior mentionata a prezentat licenta de functionare pentru activitati tehnice a SC „R” SRL care expira in decembrie 2016 si un simplu tabel emis de aceeasi societate, cu stampila acesteia, fara avizul favorabil din partea IGPR. Acest aviz favorabil nu a fost depus la dosar de achizitie si nici prezentat instantei de judecata.

Recurenta a reluat considerentele expuse in adresa IPJ Iasi si anexata la dosarul de

fond.

Intimata SC „E” SA a depus intampinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Analizand recursul prin prisma motivului de casare prevazut de art. 488 pct. 5 C.proc.civ., invocat din oficiu, curtea de apel a retinut:

In fapt, asa cum reiese din proba cu inscrisuri administrata in fata instantei de fond, la data de 08.11.2016 parata-intimata SC „E” SA a publicat anuntul de consultare a pietei in vederea achizitionarii directe de servicii de paza si protectie, pentru perioada 13.11.201631.12.2016, conform invitatiei si caietului de sarcini atasate respectivului anunt. Se mentiona in anunt ca serviciile de paza si protectie urmau fi achizitionate prin selectie de oferte, dupa criteriul pretul cel mai scazut, la un pret total maxim de 66.000 lei, fara TVA.

Ca urmare a acestui demers, au fost inregistrate la sediul paratei trei oferte apartinand SC „M” SRL, SC „N” SRL si SC „C.P.P.” SRL. In privinta ofertei prezentate de SC „C.P.P.” SRL autoritatea a apreciat ca se impunea clarificarea documentelor de subcontractare referitoare la dispecerat, intocmindu-se procesul-verbal nr. z/10.11.2016.

Avand in vedere ca la data de 11.11.2016 au fost inregistrate documentele cuprinzand clarificarile solicitate de la SC „C.P.P.” SRL, conform carora subcontractorul acesteia avea la dispozitie un dispecerat zonal cu trei masini de interventie, la data de 11.11.2016 a fost incheiat procesul-verbal nr. X prin care s-a constatat ca SC „C.P.P.” SRL a prezentat preturile cele mai scazute, precum si clarificarile solicitate cu privire la existenta dispeceratului zonal decizandu-se atribuirea directa a contractul firmei SC „C.P.P.” SRL.

Pe calea prezentului demers judiciar, SC „M” SRL, in calitate de ofertant la achizitia directa demarata de autoritatea parata, a contestat legalitatea atribuirii contractului ofertantului SC „C.P.P.” SRL. invocand faptul ca, la data emiterii procesului verbal nr. X/2016, acest ofertant nu indeplinea conditiile legale pentru a indeplini obiectul contractului pe raza municipiului Iasi. Obiectul principal al judecatii il constituie anularea deciziei de atribuire a contractului, respectiv procesul verbal nr. X/2016, iar cele accesorii sunt obligarea autoritatii la perfectarea contractului cu reclamanta-recurenta si plata de daune interese in cuantum de 64597,76 lei.

In drept, curtea de apel a retinut ca litigiul de fata este unul de drept administrativ, actul principal supus judecatii fiind procesul verbal nr. X/2016 prin care s-a decis atribuirea unui contract administrativ unui tert, respectiv SC „C.P.P.” SRL, in urma unei procedurii de achizitie directa. Actul anterior mentionat prezinta toate trasaturile unui act administrativ in sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004: reprezinta o manifestare unilaterala de vointa a unei entitati asimilate autoritatilor publice, este emis in regim de putere publica si cu scopul de a naste drepturi si obligatii in privinta unui subiect de drept. Caracterul irevocabil al acestui act initial, avand in vedere faptul ca in baza sa a fost deja perfectat un contract, are relevanta sub aspectul capetelor de cerere accesorii formulate in prezenta speta.

Or, in aceasta ordine de idei, curtea de apel a retinut ca actul administrativ are un regim juridic specific, in centul caruia se afla Legea nr. 554/2004, act normativ care contine prevederi procedurale exprese, corelate specificului domeniului sau de aplicare. Astfel, reglementand posibilitatea oricarei persoane vatamate de a contesta acte administrative individuale adresate altor subiecte de drept, actul normativ anterior mentionat a reglementat inclusiv conduita procesuala a instantei de contencios administrativ intr-o astfel de ipoteza. Astfel, conform art. 16 ind. 1 din Legea nr. 554/2004: „Instanta de contencios administrativ poate introduce in cauza, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune in discutie, din oficiu, necesitatea introducerii in cauza a acestora, precum si a altor subiecte de drept.”

Norma citata, printre alte ipoteze, creeaza cadrul absolut necesar pentru judecarea unitara a litigiilor de contencios administrativ declansate de persoane vatamate care privesc acte administrative individuale al caror destinatar este un tert.

Necesitatea judecarii unui astfel de litigiu in contradictoriu si cu tertul beneficiar al actului deriva din trasatura fundamentala a actului administrativ, aceea ca actul este emis in realizarea puterii publice si, prin urmare, este unul obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intra sub incidenta dispozitiilor sale , iar opozabilitatea sa se intinde si la alte subiecte decat cele obligate sa il execute. Cu alte cuvinte, examinarea legalitatii si temeiniciei unui act administrativ individual adresat unui alt subiect de drept decat reclamantul se impune a fi efectuata in contradictoriu nu doar cu autoritatea emitenta, ci si cu beneficiarul direct al actului, intrucat este obligatoriu ca, prin simetrie cu caracterul actului verificat, solutia instantei sa fie una opozabila tuturor subiectelor de drept interesate.

Faptul ca, in speta, avand in vedere perfectarea ulterioara a unui contract, efectele eventualei anulari a procesului verbal sunt diferite fata de toate persoanele interesate, nu are relevanta in privinta cadrului procesual in care se impune tratarea capatului principal al actiunii.

Curtea de apel a mai retinut ca dispozitiile legale anterior citate se impun a fi coroborate cu prevederile art. 78 alin. 2 C.proc.civ., conform carora: „In materie contencioasa, cand raportul juridic dedus judecatii o impune, judecatorul va pune in discutia partilor necesitatea introducerii in cauza a altor persoane. Daca niciuna dintre parti nu solicita introducerea in cauza a tertului, iar judecatorul apreciaza ca pricina nu poate fi solutionata fara participarea tertului, va respinge cererea, fara a se pronunta pe fond.”

In lectura curtii, textul anterior citat instituie in sarcina instantei de judecata o obligatie si nu o simpla facultate.

In acest context normativ, fata de specificul raporturilor de drept administrativ anterior expuse, curtea a apreciat ca instantei de contencios administrativ ii revine obligatia de a pune in discutie stabilirea completa a cadrului procesual.

Respectarea principiul disponibilitatii care guverneaza raporturile procesual civile, aplicabil inclusiv materiei contenciosului administrativ prin prisma trimiterii de la art. 28 din Legea nr. 554/2004, trebuie interpretat in sensul subsumarii sale obligatiilor instantei de judecata. Cu alte cuvinte, prima chemata sa statueze asupra cadrului procesual este instanta de judecata, ei ii revine initiativa punerii in discutie a aspectelor de drept pertinente in acest scop, ulterior, devenind intr-adevar relevanta conduita partilor. Se va da eficienta acestui principiu al disponibilitatii numai ulterior indeplinirii de catre instanta a propriei obligatii.

In speta, desi se pune problema legalitatii unui act administrativ care a creat drepturi in favoarea unui tert, prima instanta nu a facut aplicarea prevederilor art. 78 alin. 2 C.proc.civ. raportat la art. 16 ind. 1 din Legea nr. 554/2004, solutionand fondul raporturilor juridice care priveau inclusiv SC „C.P.P.” SRL, fara a pune in discutie necesitatea citarii in cauza a acesteia. Mai mult, avand in vedere criticile punctuale de nelegalitate invocate de catre reclamanta, respectiv lipsa avizului favorabil din partea IGPR si caracterul nereal al inscrisurilor depuse de societate in cadrul procedurii de achizitie directa, insasi probatiunea din prezenta speta impune citarea in cauza a acestei societati.

Nerespectarea acestei obligatii procesuale, respectiv neaplicarea de catre prima instanta a dispozitiilor art. 16 ind. 1 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 78 alin. 2 C.proc.civ., poate face obiectul analizei instantei de control judiciar fata de caracterul imperativ al normelor procesuale citate si atrage nulitatea sentintei astfel pronuntate.

Prin urmare, fata de aceste considerente de fapt si de drept, curtea a apreciat ca in speta se impune casarea sentintei pronuntate fara indeplinirea obligatiei legale a primei instante de stabilire a cadrului procesual prin punerea in discutia partilor a necesitatii introducerii in cauza a SC „C.P.P.” SRL.

In ceea ce priveste conduita subsecventa a instantei de recurs, respectiv posibilitatea sa de a retine cauza spre solutionare in fond, curtea de apel a constatat faptul ca, in speta, se impune aplicarea prevederilor art. 498 alin. 2 teza a doua C.proc.civ. raportat la art. 20 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 si nu a prevederilor art. 55 alin. 5 din Legea nr. 101/2016.

Astfel, a retinut curtea de apel faptul ca prezentul litigiu nu se circumscrie domeniului de aplicare al Legii nr. 101/2016, ci prevederilor Legii nr. 554/2004, intrucat in speta nu a fost aplicata o procedura de atribuire a unui contract de achizitie publica, ci o procedura de atribuire directa, conform art. 7 alin. 5 din Legea nr. 98/2016.

Or, asa cum reiese din prevederile art. 1 din Legea nr. 101/2016, precum si din prevederile Directivelor 89/665 si 92/13 pe care le transpune, acest act normativ se aplica exclusiv in materia procedurilor specifice de atribuire a contractelor de achizitie publica sau concesiune, proceduri care sunt expres prevazute de art. 68 din Legea nr. 98/2016.

Achizitia directa, nereprezentand o procedura de atribuire in sensul art. 68 din Legea nr. 98/2016, in privinta sa, nu devin aplicabile nici remediile procesuale prevazute de Legea nr. 101/2016.

Continutul expunerii de motive a Legii nr. 101/2016 prevede explicit acest aspect: „Sunt excluse din domeniul de aplicare al legii achizitiile directe... Astfel, pentru aceste tipuri de achizitii nu este disponibil sistemul de remedii/cai de atac prevazut de lege, fiind incidente regulile dreptului comun.”

De altfel, acest rationament era aplicabil si sub efectul OUG nr. 34/2006. Astfel, prin art. 7 din Instructiunile ANRMAP privind modalitatea de aplicare a prevederilor art. 19 din OUG nr. 34/2006 se prevedea: „Avand in vedere faptul ca achizitia directa nu reprezinta o procedura de atribuire, in sensul art. 3 lit. s) si art. 18 din OUG nr. 34/2006, in cazul acesteia nu sunt incidente dispozitiile capitolului IX - Solutionarea contestatiilor din ordonanta de urgenta.”

Fata de aceste considerente de fapt si de drept, inclusiv fata de manifestarea de vointa expresa a reclamantei-recurente de introducere in cauza a tertului beneficiar al actului administrativ individual contestat, curtea a dispus casarea cu trimitere a cauze, aceleiasi instante care, in rejudecare, va face aplicarea prevederilor art. 78 alin. 2 C.proc.civ. raportat la art. 16 ind. 1 din Legea nr. 554/2004.

Cu ocazia rejudecarii, instanta de fond va lua in considerare, in functie de solutia pronuntata, inclusiv de solicitarea reclamantei referitoare la suportarea cheltuielilor de judecata ocazionate.