Obiectul actiunii in contencios administrativ. Separatia puterilor in stat.

 

Index tematic: Contencios administrativ

 

Legislatie relevanta:

Art. 2 din Legea nr. 554/2004

Art. art. 36 alin. 1 si art. 45 alin. 1 din Legea nr. 215/2001

 

Rezumatul problemei de drept:

Consiliul Local este o autoritate deliberativa ale carui hotarâri se adopta prin votul membrilor, neputând fi obligat de instanta sa adopte o anumita hotarâre. O astfel de hotarâre incalca principiul constitutional al separarii puterilor in stat in raport de care pot fi supune controlului instantei de contencios administrativ hotarârile adoptate de Consiliului Local, fara a exista posibilitatea obligarii acestuia la a emite o hotarâre in sensul dorit de reclamant, astfel ca sentinta recurata a fost pronuntata cu aplicarea gresita a legii

 

Identificare:

            
Curtea de Apel Ploiesti – Sectia de contencios administrativ si fiscal

Decizia nr. 360 din 20 martie 2019

 

 

1.CADRUL PROCESUAL:

Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului P., reclamantul XX a solicitat, in contradictoriu cu pârâtii Comuna A.P., prin Primar si Consiliul Local al Comunei A.P., obligarea ambelor pârâte sa emita o hotarâre referitoare la rezilierea Contractului de concesiune nr. …., incheiat cu A SRL, despagubiri in cuantum de 500 de euro/zi, incepând cu data inregistrarii plângerii prealabile si cheltuieli de judecata.

Prin sentinta nr. 1437 din data de 13.09.2018, Tribunalul P. - Sectia a II - a civila, de contencios administrativ si fiscal
a admis cererea inregistrata sub nr. …/…/2016, având ca obiect „obligare emitere act administrativ”, formulata de reclamantul XX, in contradictoriu cu pârâtii Comuna A.P., prin Primar si Consiliul Local al Comunei A.P. si a obligat pârâtii sa emita o hotarâre de Consiliu Local prin care sa ia act ca a intervenit rezilierea Contractului de concesiune nr. ….., incheiat cu A SRL iar terenul care a facut obiectul acestui contract este liber de sarcini.

2. CEREREA DE RECURS:

Recurentii-reclamanti apreciaza ca in mod gresit  instanta de fond a respins exceptia lipsei calitatii procesual pasive a Comunei A.P., raportat la obiectul cauzei.

Potrivit dispozitiilor art.36 alin.(l) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, „(l) Consiliul local are initiativa si hotaraste, in conditiile legii, in toate problemele de interes local...”, iar potrivit art.36 alin.(2) lit. c) consiliul local are atributii privind administrarea domeniului public si privat al comunei, orasului sau municipiului si, raportat la aceste prevederi, Consiliul local al comunei A.P. emite hotarâri cu privire la administrarea domeniului privat al comunei si nu Comuna A.P. prin Primar, care nu poate avea calitate procesual pasiva in prezenta cauza si nu poate fi obligata la emiterea unui act administrativ care prin lege este in competenta organului deliberativ consiliul local.

In ceea ce priveste obligarea la emiterea unei hotarâri de Consiliu Local prin care sa se ia act ca a intervenit rezilierea Contractului de concesiune nr. …. incheiat cu A SRL, iar terenul care a facut obiectul acestui contract este liber de sarcini, obligatia stabilita de instanta este nelegala pentru urmatoarele motive:

S-a mai aratat ca recurenta Comuna A.P., detine in proprietate privata, in Tarlaua … parcela … un teren in suprafata totala de 33,1400 ha, suprafata de teren fiind inscrisa in cartea funciara cu numarul … a UAT A.P.

In exercitarea prevederilor art. 36 alin.(2) lit. c) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, conform disp. art. 36 alin. (5) lit. b) Consiliul local, hotaraste vânzarea, concesionarea sau inchirierea bunurilor proprietate privata a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, in conditiile legii;

Prin demersul facut, reclamantul XX, a solicitat obligarea celor doi pârâti la emiterea unei hotarâri de consiliu local, prin care sa se ia act de rezilierea contractului de inchiriere nr. …., pentru a efectua demersuri in vederea eliberarii titlului de proprietate pe numele sau, pentru suprafata de teren de teren de 20,2200 ha si respectiv 3,5473 ha, terenuri care fac parte din proprietatea privata a comunei, situate in Tarlaua … parcela …, respectiv … si …, pentru care i-au fost emise procese verbale de punere in posesie de catre Comisia locala de fond funciar.

In ceea ce priveste contractul de inchiriere incheiat cu SC A SRL, conform inscrisurilor depuse la dosar, acesta a fost reziliat incepând cu data de 01.05.2012, rezilierea operand in virtutea pactului comisoriu inscris la art. 13 lit. g din contract, situatie necontestata de niciuna din parti.

Recurentii apreciaza solicitarea reclamantului de a fi obligat consiliul local sa adopte o hotarâre de consiliu conform solicitarii acestuia, nelegala intrucât principiul autonomiei locale, astfel cum este definit de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, presupune dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona treburile publice, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, in conditiile legii.

Potrivit definitiei legale, principiul autonomiei locale se conjuga cu principiul legalitatii care, din perspectiva atributiilor (competentelor) autoritatilor ce realizeaza autonomia locala, presupune stabilirea acestor domenii numai prin lege si doar in limitele legii, dreptul de initiativa al acestor autoritati si, implicit, de reglementare putând viza doar acele domenii care nu sunt date in mod expres in competenta altor autoritati publice.

Astfel, potrivit art. 36 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, „Consiliul local are initiativa si hotaraste, in conditiile legii, in toate problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin lege in competenta altor autoritati ale administratiei publice locale sau centrale". De asemenea, potrivit art. 36 alin. 5 din Legea nr. 215/2001, in exercitarea atributiilor prevazute la alin. (2) lit. c), consiliul local: a) hotaraste darea in administrare, concesionarea sau inchirierea bunurilor proprietate publica a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, precum si a serviciilor publice de interes local, in conditiile legii; b) hotaraste vânzarea, concesionarea sau inchirierea bunurilor proprietate privata a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, in conditiile legii".

Asa fiind, singurul in masura sa aprecieze asupra bunurilor ce apartin domeniului public sau privat, este consiliul local, vointa ce nu poate fi substituita prin hotarâre judecatoreasca.

Au mai sustinut recurentii ca punerea in posesie, de catre comisia locala, in anul 2015, a reclamantului, pe terenul proprietate privata al comunei, a fost nelegala, si nu s-a tinut cont de faptul ca terenurile inscrise in procesele verbale nu sunt vechile amplasamente ale autorului paratului  si situatia juridica a terenurilor pe care a fost pus in posesie.

Terenurile situate in Tarlaua … parcela … in suprafata de 20,2200 ha si Tarlaua … parcela … in suprafata de 2,8396 ha, sunt terenuri care fac parte din Tarlaua … parcela …. in suprafata totala de 33,1400 ha care este in proprietatea privata a Comunei A.P., fiind inscrise in cartea funciara cu numarul … a UAT A.P., proprietara fiind Comuna A.P..

In masura in care nu mai sunt terenuri la dispozitia comisiei locale sau persoana indreptatita refuza amplasamentele propuse de comisie, aceasta beneficiaza de despagubiri, in conditiile aceleiasi legi, in niciun caz pe teren proprietate privata a UAT-ULUI.

Recurentii critica aprecierea instantei conform careia se retine ca reclamantului XX i-a fost reconstituit in baza legilor fondului funciar, suprafata de 20,22 ha prin Hotarârea nr. 9671/02.02.2015", iar in acord cu practica CEDO instanta retine ca reclamantul detine un bun, a carui protectie judiciara trebuie asigurata."

Arata recurentii ca detin un bun, inscris in cartea funciara, intrat in proprietatea lor anterior adoptarii Hotarârii nr. 9671/02,02.2015, bun asupra caruia si-au exercitat atributiile prevazute de lege. in conditiile in care terenul in cauza nu este vechiul amplasament al autorilor reclamantului, iar legile fondului funciar, prevad expres modalitatile si masurile reparatorii cuvenite fostilor proprietari deposedati, considera ca in mod gresit instanta de fond a admis cererea reclamantului si a pronuntat sentinta recurata.

In concluzie, au solicitat admiterea recursului, casarea sentintei si, rejudecând cauza, respingerea cererii.

3. INTÂMPINARE

Intimatul-reclamant a formulat intâmpinare prin care a solicitat ca interesul legitim invocat este unul de ordin privat si este justificat de realizarea unui drept subiectiv viitor, previzibil, prefigurat, anume dreptul de proprietate asupra suprafetei de 3,5473 ha teren, respectiv 20,2200 ha teren pe raza Comunei A.P..

Contractul de concesiune pentru care se solicita sa se constate intervenita rezilierea a fost incheiat de Comuna A.P., in calitate de concedent. Mai mult, potrivit art. 21 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 unitatea administrativ teritoriala este titulara drepturilor si obligatiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor.

Pentru aceste considerente, si instanta de fond a apreciat ca unitatea administrativ teritoriala ar avea calitate procesuala pasiva alaturi de Consiliul Local in prezenta cauza.

Pe fondul cauzei, intimatul a invederat ca instanta de judecata nu a fost investita cu analizarea legalitatii procedurii de reconstituire a dreptului de proprietate, nefiind in competenta acesteia astfel de litigii. Sub un alt aspect, Judecatoria P., prin sentinta civila nr. 4564/2018 completata prin sentinta civila nr. 7653/2018 si indreptata prin incheierea din 12.11.2018, emise in dosarul nr. …/…/2017, a respins cererea de chemare in judecata promovata de Primarul Comunei A.P. de anulare a proceselor verbale de punere in posesie - anexa nr. 1.

Insasi instanta de fond a retinut aceste aspecte in argumentarea hotarârii adoptate, iar recurentii nu invoca considerente pertinente pentru a conduce la o alta solutie.

Intimatul a solicitat obligarea Consiliului Local sa emita o hotarâre cu privire la rezilierea contractului de concesiune si a dovedit ca aceasta ii este necesara la cartea funciara pentru radierea notarii contractului de concesiune. Cartea funciara libera de sarcini este obligatorie pentru finalizarea procedurii de emitere a titlului de proprietate.

De altfel, contractul de concesiune este reziliat de drept, aspect necontestat de niciuna dintre parti. Ceea ce lipseste este doar manifestarea de vointa, in mod formal, din partea Consiliului Local, necesara in vederea continuarii demersurilor pentru eliberarea titlului de proprietate, aspect retinut si de catre instanta de fond.

In mod evident, atributiile Consiliului Local sunt stabilite prin lege, insa modalitatea in care a procedat recurentul - pârât Consiliul Local A.P. imbraca din perspectiva intimatului-reclamant forma unui exces de putere, care se realizeaza prin exercitarea dreptului de apreciere al acestei autoritati publice in sensul incalcarii dreptului intimatului reclamant de a-si consolida prerogativele dreptului de proprietate.

In speta, insasi pârâta Comuna A.P. recunoaste necesitatea emiterii unei hotarâri de catre paratul Consiliul Local A.P., prin care sa se ia act de rezilierea contractului de concesiune nr. ……, act administrativ ce urmeaza a fi inaintat la Oficiul de Cadastru si Publicitate Imobiliara P. in scopul radierii sarcinii reprezentate de respectivul contract de concesiune, operatiune care il indreptateste pe reclamant sa efectueze toate demersurile necesare in sensul obtinerii titlului de proprietate pentru cele doua suprafete de teren.

In concluzie, a solicitat respingerea recursului ca nefondat si mentinerea sentintei recurate ca fiind temeinica si legala.

4. SOLUTIA INSTANTEI DE RECURS

Recursul a fost intemeiat pe disp. art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ. conform carora casarea unei hotarâri se poate cere atunci când a fost data cu incalcarea sau aplicarea gresita a normelor de drept material, fiind criticata atât sentinta civila cât si incheierea de sedinta din data de 07.11.2017 prin care s-a respins exceptia lipsei calitatii procesual pasive a Comunei A.P..

In ceea ce priveste critica asupra solutiei Tribunalului asupra exceptia lipsei calitatii procesual pasive
, Curtea retine ca fiind neintemeiata in raport de obiectul actiunii, respectiv obligarea pârâtelor la emiterea unei hotarâri referitoare la rezilierea contractului de concesiune nr. ….. privind terenul aflat in proprietatea privata a pârâtei Comuna A.P. Or, in raport de dispozitiile art. 21 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, aceasta pârâta este titulara drepturilor si obligatiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care apartin domeniului public sau privat, astfel cum, in mod corect, s-a retinut si de prima instanta.

Analizând sentinta recurata prin prisma motivului de casare prevazut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ, Curtea constata ca recursul este intemeiat
in ceea ce priveste fondul cauzei, hotarârea fiind data cu incalcarea normelor de drept material, respectiv a dispozitiilor art. 2 din Legea nr. 554/2004 raportate la disp. art. 36 alin. 1 si 2 din Legea nr. 215/2001.

Problema de drept ce se pune in cazul recursului de fata este daca neadoptarea de catre Consiliul Local al comunei A.P. a unei hotarâri referitoare la rezilierea Contractului de concesiune nr. …… este un refuz nejustificat in sensul dispozitiilor Legii nr. 554/2004.

Un refuz de rezolvare a unei cereri, supus cenzurii instantei de contencios administrativ, presupune ca intre petitionar si autoritatea careia i se adreseaza cererea sa existe un raport de drept administrativ, iar cererea sa se refere la drepturi si obligatii care sa faca parte din obiectul unui astfel de raport juridic. Prin urmare, interpretând art. 2 alin. 1 lit. i in corelatie cu prevederile art. 18 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, ce reglementeaza solutiile pe care le poate pronunta instanta, se ajunge la concluzia ca pe calea contenciosului administrativ poate fi supus controlului de legalitate refuzul rezolvarii cererilor de emitere a unui act administrativ, de efectuarea a unei operatiuni administrative sau de executare a unei obligatii stabilite printr-un act administrativ favorabil reclamantului.

Totodata, in practica instantelor de contencios administrativ, s-a conturat concluzia ca in analiza „refuzului nejustificat” trebuie clarificata natura dreptului recunoscut de lege la care se refera cererea, in sensul ca se incadreaza in aceasta prevedere legala actiunile ce decurg din refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri privind un drept ce intra in continutul unui raport de drept public administrativ.

In speta, prin cererea de chemare in judecata, reclamantul urmareste reconstituirea dreptului de proprietate de pe urma defunctilor sai bunici pentru terenul detinut de acestia pe raza comunei A P. Or, reconstituirea dreptului de proprietate in baza legilor de restituire da nastere la un raport de drept civil, iar nu la un raport de drept public administrativ, astfel ca nu se poate vorbi de un refuz nejustificat in sensul disp. Legii nr. 554/2004.

De asemenea, Curtea retine ca, potrivit art. 36 alin. 1 din Legea nr. 215/2001
consiliul local are initiativa si hotaraste, in conditiile legii, in toate problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin lege in competenta altor autoritati ale administratiei publice locale sau centrale. Conform art. 45 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 „In exercitarea atributiilor ce ii revin consiliul local adopta hotarâri, cu votul majoritatii membrilor prezenti, in afara de cazurile in care legea sau regulamentul de organizare si functionare a consiliului cere o alta majoritate”.

Conform acestor dispozitii Consiliul Local este o autoritate deliberativa ale carui hotarâri se adopta prin votul membrilor, neputând fi obligat de instanta sa adopte o anumita hotarâre. O astfel de hotarâre incalca principiul constitutional al separarii puterilor in stat in raport de care pot fi supune controlului instantei de contencios administrativ hotarârile adoptate de Consiliului Local, fara a exista posibilitatea obligarii acestuia la a emite o hotarâre in sensul dorit de reclamant, astfel ca sentinta recurata a fost pronuntata cu aplicarea gresita a legii.

Fata de cele retinute, in temeiul art. 496 alin. 1 C.proc.civ., Curtea urmeaza sa admita recursul, ca caseze sentinta recurata si, pe fond, sa respinga actiunea ca neintemeiata.

 

   Autorul sintezei,

                                                                                   Judecator Ileana Ivanescu