Litigiu privind achizitiile publice, Apel Legalitatea caii de atac.

Drept administrativ.

Art. 286

¹⁶

din O.U.G. nr. 34/2006, in interpretarea data de Inalta Curte de Casatie si Justitie prin Decizia nr. 20/2015; art. 457, art. 22 alin. (4) si art. 152 din Codul de procedura civila, in interpretarea data de Inalta Curte de Casatie si Justitie prin Decizia nr. 19/2016.

Dispozitiile art. 152 din Codul de procedura civila devin aplicabile in cazul in care doar denumirea cererii este gresita, aflandu-se in neconcordanta cu continutul sau concret. In privinta art. 22 alin. (4) din Codul de procedura civila, aplicarea acestuia trebuie facuta in corelatie cu principiul disponibilitatii reglementat de art. 9 din Codul de procedura civila. Or, in cauza, denumirea cererii prin care s-a exercitat calea de atac, respectiv aceea de „ apel”, este in deplina concordanta cu continutul sau, cererea avand un vadit caracter devolutiv si necontinand motive de casare. Expresie a principiului disponibilitatii este pozitia neechivoca a apelantei-parate cu privire la calea de atac pe care a declarat-o, indicand in acest sens apelul ca fiind calea de atac prevazuta de art. 287

¹⁶

din O.U.G. nr. 34/2006; aceste sustineri au fost facute atat in procedura de regularizare, cat si in faza judecatii recursului, oral, in cadrul dezbaterilor si, ulterior, prin concluziile scrise. Sub aspectul analizat, relevante sunt argumentele retinute de Inalta Curte de Casatie si Justitie in Decizia nr. 19/2016, si anume: „In masura in care [...] partea insista in denumirea data initial caii de atac, aceasta va fi respinsa, ca inadmisibila, in temeiul art. 457 alin. (1) din Codul de procedura civila. Relevante sunt si considerentele potrivit carora „[...] o interpretare extensiva a alin. (4), in sensul unei recalificari neingradite a caii de atac gresit exercitate, ar goli de continut principiul legalitatii caii de atac consacrat de art. 457 alin. (1) din Codul de procedura civila.”

Curtea de Apel Bacau - Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal

Decizia civila nr. 471 din 16 noiembrie 2017

Hotararea pronuntata de tribunal in prima instanta.

Prin sentinta civila nr. 1124/C din 9.11.2017 Tribunalul N. a admis actiunea formulata de reclamanta Comuna M., prin primar, impotriva paratei parata S.C. BMGE S.R.L., reprezentata prin administrator B.B.D., obligand parata sa plateasca reclamantei suma de 14.272 lei, din care 13.723 lei, reprezentand cheltuieli de consultanta supraevaluate si 549 lei, majorari de intarziere.

Hotararea a fost data cu drept de recurs in termen de 5 zile de la comunicare.

Pentru a hotari astfel, tribunalul a retinut urmatoarele:

In urma auditul financiar asupra conturilor anuale de executie ale bugetului local pe anul 2014, efectuat la Primaria Comunei M., Camera de Conturi Judeteana N. a emis decizia nr. 43/2015, prin care a decis, la pct. 1, ca ordonatorul principal de credite sa dispuna masuri pentru recuperarea prejudiciului estimat la 13.723 lei, cheltuieli de consultanta supraevaluate si suma de 549 lei, majorari de intarziere aferente unui numar de 2 luni de la data ultimei plati, cheltuieli de consultanta in derularea achizitiei publice aferente proiectului "Modernizare drumuri vicinale in satul M., comuna M., judetul N.", peste nivelul maxim prevazut de H.G. nr. 363/14.04.2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investitii finantate din fonduri publice.

Pentru serviciile de consultanta in derularea achizitiei publice aferente investitiei, reclamanta Comuna M. a incheiat cu parata S.C. BMGE S.R.L. contractul nr. 4812/22.11.2013, avand ca obiect prestarea serviciilor de consultanta la intocmirea cererii de finantare si managementul investitiei pentru proiectul "Modernizare drumuri vicinale in satul M., comuna M., judetul N.", finantat prin FEADR, in valoare de 25.000 lei, plus TVA.

Suma aferenta acestui contract de consultanta a fost defalcata astfel: 7.220 lei la cheltuieli eligibile si 17.780 lei la cheltuieli neeligibile (cheltuieli ce reprezinta contributia din bugetul local pentru serviciile de consultanta). Ponderea cheltuielilor neeligibile din valoarea investitiei de baza a fost trecuta in contract la 4,38%.

Conform prevederilor anexei 2.1 din HG nr. 363/2010 Standardul de cost se refera la cheltuielile cuprinse in cap. 4 „Cheltuieli pentru investitia de baza" din Metodologia privind elaborarea devizului general pentru obiective de investitii si lucrari de interventii, aprobata prin HG nr. 28/2008 privind aprobarea continutului-cadru al documentatiei tehnico- economice aferente investitiilor publice, precum si a structurii si metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investitii si lucrari de interventii.... pct.2. din Note: Pentru eficientizarea cheltuielilor din fonduri publice, pentru urmatoarele capitole/subcapitole de cheltuieli necuprinse in standardul de cost se iau in considerare urmatoarele niveluri maximale de cheltuieli, exprimate in procent, astfel:...b) consultanta: 1,0% din valoarea investitiei de baza”. Or, ponderea cheltuielilor neeligibile stabilita in contract de 4,38% din valoarea investitiei de baza contravine prevederilor sus-mentionate din H.G. nr. 363/2010. Procentul de 1% din valoarea investitiei de baza, in cazul de fata, reprezinta 4.057 lei, adica 1% din valoarea de 405.745 lei.

Insa, potrivit prevederilor contractuale, reclamanta a platit suma de 17.780 lei, fara TVA (4,38%), cheltuieli neeligibile suportate din fonduri publice, desi H.G. nr. 363/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investitii finantate din fonduri publice prevede faptul ca aceasta suma se putea ridica la maxim 1% din valoarea investitiei de baza (4.057 lei).

Apararea paratei ca dispozitiile H.G. nr. 363/2010 nu sunt incidente in prezenta cauza, intrucat proiectul nu este finantat din fonduri publice, ci din fonduri europene, nu poate fi primita. In planul financiar la bugetul proiectului si care constituie Anexa III la actul aditional nr. 1 la contractul de finantare, in valoarea cheltuielilor neeligibile este cuprinsa si valoarea neeligibila a acestor cheltuieli de consultanta si pentru care se mentioneaza ca fac parte din sursele proprii de la bugetul local. De asemenea, prevederile din Ghidul de finantare al investitiilor derulate cu fonduri europene se aplica doar cheltuielilor eligibile ale acestui proiect, astfel ca partea neeligibila este finantata de la bugetul local si se supune legislatiei romanesti privind utilizarea fondurilor publice. De altfel, chiar prin Hotararea Consiliului local nr. 37 din 27.11.2013, s-a aprobat necesitatea si oportunitatea investitiei (art. 1), precum si angajamentul Consiliului local al Comunei M., sa suporte cheltuielile eligibile si neeligibile aferente proiectului „Modernizare drumuri vicinale in satul M., Comuna M., Judetul N." (art. 2). Rezulta, asadar, ca cheltuielile de consultanta s-au suportat de la bugetul local, astfel ca sunt aplicabile prevederile punctului 2 din notele de la anexa nr. 2 din H.G. nr. 363/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investitii finantate din fonduri publice, iar ponderea cheltuielilor pentru consultanta este de 1% din valoarea investitiei de baza si nu 4,38%, cat a platit reclamanta.

In aceste conditii, nu s-a respectat procentul de 1% prevazut de H.G. nr. 363/14.04.2010 raportat la valoarea serviciilor de consultanta platite paratei, astfel incat, bugetul reclamantei a fost prejudiciat cu suma de 13.723 lei, ce a fost achitata nejustificat din bugetul local.

Capatul de cerere privind foloasele nerealizate solicitate are caracter accesoriu si urmeaza soarta capatului de cerere principal, astfel ca parata datoreaza suma de 549 lei.

Cererea de apel.

Impotriva hotararii tribunalului, parata S.C. BMGE S.R.L. a formulat prezentul apel in motivarea caruia a sustinut urmatoarele:

Nu au fost analizate toate apararile sale, practic imputandu-i-se culpa reclamantei car ei-a achitat pretul contractului fara nicio obiectie, pretul fiind aprobat si de A.F.I.R.

Nu s-a motiva respingerea exceptiei necompetentei pe care a invocat-o prin intampinare si nici s-au aratat considerentele pe care i s-au respins apararile, inaplicabilitatea H.G. nr. 363/2010 nefiind singura sa aparare.

Prin urmare, in rejudecare, se impune ca instanta de control judiciar sa reanalizeze fondul cauzei in integralitate si sa admita apelul.

Actiunea este nefondata, iar masura dispusa de Camera de Conturi N. face aplicarea fortata prin extrapolarea unui text legal; pe de alta parte, nici nu ii este opozabila.

Serviciile de consultanta si managementul investitiilor nu pot fi privite ca disproportionate sau abuzive, raportat la volumul de lucru si resursele implicate in proiect. Aceste servicii i-au folosit intimatei, creand un avantaj patrimonial cert prin realizarea investitiei. Oferta de servicii a fost analizata, negociata si acceptata expres de intimata, iar contractul a fost aprobat de A.F.I.R. Cadrul legal al investitiei nu este cel prevazut de H.G. nr. 363/2010 intrucat investitia nu a fost finantata din fonduri publice, ci din fonduri europene. Nu sunt indeplinite conditiile raspunderii civile delictuale pe care se intemeiaza actiunea.

Incidente in solutionarea apelului.

In procedura de regularizare, in considerarea faptului ca dosarul a fost repartizat aleatoriu unui complet care solutioneaza, in materia contenciosului administrativ, recursuri, apelantei i s-a solicita sa indice pe care dintre motivele de casare prevazute de art. 488 alin.

1. din Codul de procedura civila, se sprijina recursul.

Prin cererea transmisa (prin posta) la data de 11.08.2017, apelanta a aratat urmatoarele:

Potrivit art. 287

¹⁶

din O.U.G. nr. 34/2006 a formulat apel impotriva sentinta civila nr. 1124/9.11.2016. Avand in vedere ca cererea de chemare in judecata a fost introdusa la data de 16.02.2016, aplicabile sunt dispozitiile art. 287

¹⁶

din O.U.G. nr. 34/2006 in forma de la acea data, potrivit cu care calea de atac in cauza este apelul.

Daca instanta de control judiciar va aprecia ca, in cauza, calea de atac este recursul, isi sustine cererea pentru art. 488 alin. (1) pct. 6 si 8 din Codul de procedura civila.

La termenul de astazi, avand cuvantul cu privire la natura caii de atac, apelanta si-a mentinut sustinerile initiale, indicand apelul ca fiind calea legala de atac. Aceleasi sustineri au fost cuprinse si in concluziile scrise transmise prin fax, dupa inchiderea dezbaterilor, apelanta conchizand ca, in mod corect, in considerarea dispozitiilor art. 287

¹⁶

din O.U.G. nr. 34/2006 , a formulat apel, exceptia inadmisibilitatii caii de atac trebuind sa fie respinsa.

intampinarea la cererea de apel.

Intimata Comuna M. a solicitat respingerea caii de atac, in principal, pentru considerentele retinute de tribunal prin hotararea recurata, cu precadere pe aplicabilitatea dispozitiilor H.G. nr. 363/2010.

Exceptia inadmisibilitatii apelului.

Analizand, mai intai, in aplicarea art. 248 alin. (1) din Codul de procedura civila, aplicabil in apel in temeiul art. 482 din Codul de procedura civila, exceptia inadmisibilitatii apelului, instanta de apel constata urmatoarele:

Hotararea impotriva careia parata a exercitat apel a fost pronuntata de tribunal, ca instanta de contencios administrativ, considerandu-se competent general, material si teritorial sa solutioneze cauza, asa cum a stabilit prin incheierea din 15.06.2016. Prin aceeasi incheiere, tribunalul a respins exceptia necompetentei sale materiale, invocata de parata, retinand dispozitiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 si faptul ca sumele solicitate de reclamanta decurg dintr-un contract de achizitie publica incheiat in temeiul prevederilor O.U.G. nr. 34/2006. De constatat este faptul ca impotriva incheierii din 15.06.2016, parata nu a exercitat o cale de atac, achiesand in mod tacit la cele stabilite de tribunal cu privire la incidenta prevederilor O.U.G. nr. 34/2006; achiesarea rezulta nu numai din neexercitarea caii de atac impotriva acestei incheieri, ci si din faptul ca sustinerile sale privind calea de atac a apelului de fundamenteaza pe dispozitiile art. 287

¹⁶

din O.U.G. nr. 34/2006. Asadar, aceasta instanta are se pronunta asupra caii de atac in cazul hotararii date in cadrul legal reglementate de O.U.G. nr. 34/2006.

In aceasta privinta se constata urmatoarele:

Art. 287

¹⁶

din O.U.G. nr. 34/2006, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 278/2010 privind aprobarea O.U.G. nr. 76/2010 pentru modificarea si completarea O.U.G. nr. 34/2006, prevedea, in alin. (1) ca „(1) Hotararea pronuntata in prima instanta poate fi atacata cu recurs, in termen de 5 zile de la comunicare. Recursul se judeca de sectia comerciala a curtii de apel.”

Odata cu intrarea in vigoare a Legii nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, 287

¹⁶

din O.U.G. nr. 34/2006 are cuprinsul mentionat de apelanta si anume:

„(1) Hotararea pronuntata in prima instanta poate fi atacata numai cu apel, in termen de 5 zile de la comunicare. Apelul se judeca de curtea de apel.

2. Apelul nu suspenda executarea si se judeca de urgenta si cu precadere.
3. In cazul admiterii apelului, instanta de apel va rejudeca in toate cazurile litigiul in

fond.”

Dupa data intrarii in vigoare a Legii nr. 76/2012, 15 februarie 2013, avand in vedere si efectul intrarii in vigoare consecutive a O.U.G. nr. 77/2012, s-a pus problema clarificarii caii de atac ce poate fi exercitata impotriva solutiei tribunalului. Aceasta problema a fost solutionata de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul competent sa judece recursul in interesul legii, prin Decizia nr. 20/2015 din 5 octombrie 2015, publicata in Monitorul Oficial nr. 898 din 3 decembrie 2015. Admitand recursul in interesul legii, Inalta Curte de Casatie si Justitie a decis ca „In interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 287

¹⁶

din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 337/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, hotararea pronuntata de catre sectia de contencios administrativ a tribunalului in procesele si cererile privind acordarea despagubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate in cadrul procedurii de atribuire, precum si cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezolutiunea, rezilierea sau denuntarea unilaterala a contractelor de achizitie publica poate fi atacata numai cu recurs.”

Relevanta sub aspectul analizat este si Decizia nr. 17/2017 din 18 septembrie 2017 pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul competent sa judece recursul in interesul legii (publicata, la data judecatii in prezenta cauza, pe site-ul Inaltei Curti de Casatie si Justitie, dar publicata in Monitorul Oficial al Romaniei ulterior pronuntarii deciziei in cauza de fata, respectiv in Monitorul Oficial nr. 930 din 27 noiembrie 2017). Potrivit dispozitivului hotararii „In interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor legale privind calea de atac in materia contenciosului administrativ, impotriva hotararilor pronuntate in aceasta materie poate fi exercitata numai calea de atac a recursului, cu exceptia cazului prevazut de dispozitiile art. 25 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare.”

Asadar, avand in vedere Decizia nr. 20/2015 pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie in recursul in interesul legii, precum si dispozitiile 517 alin. (4) din Codul de procedura civila care prevad obligativitatea pentru instante a dezlegarii date problemelor de drept prin deciziile in interesul legii, hotararea pronuntata de tribunal in temeiul O.U.G. nr. 34/2006, poate fi atacata numai cu recurs.

Prin urmare, apelul exercitat de parata in prezenta cauza este inadmisibil. Se au in vedere dispozitiile art. 457 din Codul de procedura civila care reglementeaza principiul legalitatii caii de atac, in alin. (1) textul prevazand ca hotararea este supusa numai cailor de atac prevazute de lege, in conditiile si termenele stabilite de aceasta, indiferent de mentiunile din dispozitivul ei. Aplicarea acestui principiu are drept consecinta inadmisibilitatea caii de atac exercitata de parte, dar neprevazuta de lege.

Pentru situatia in care partea exercita calea de atac neprevazuta de lege in considerarea mentiunii inexacte din cuprinsul hotararii cu privire la calea de atac, pentru a nu prejudicia partea pentru greseala judecatorului, art. 457 din Codul de procedura civila prevede, in alin. (3), posibilitatea partii de a exercita calea legala de atac, in termenul prevazut de lege, de la data comunicarii hotararii prin care instanta de control judiciar respinge ca inadmisibila calea de atac. In cauza, parata nu se afla in aceasta situatie intrucat prin hotararea pronuntata, tribunalul a indicat calea de atac a recursului, in termen de 5 zile de la comunicare, in acord cu dispozitiile art. 287

¹⁶

din O.U.G. nr. 34/2006, in interpretarea data de Inalta Curte de Casatie si Justitie prin Decizia nr. 20/2015.

Art. 457 alin. (4) din Codul de procedura civila permite ca, in cazul recalificarii caii de atac, de la data pronuntarii/comunicarii incheierii de recalificare, sa curga un nou termen pentru declararea sau, dupa caz, motivarea caii de atac prevazute de lege. Nici aceste dispozitii nu sunt aplicabile in cauza de fata. Interpretarea lor se impune a fi facuta in corelatie cu cele dispozitiile art. 22 si art. 152 din Codul de procedura civila, tinandu-se seama de Decizia nr. 19/2016 din 24 octombrie 2016 pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul competent sa judece recursul in interesul legii, publicata in Monitorul Oficial nr. 103 din 6 februarie 2017. Prin aceasta decizie, admitand recursul in interesul legii, Inalta Curte de Casatie si Justitie a stabilit urmatoarele:

„Dispozitiile art. 457 alin. (4) din Codul de procedura civila nu sunt aplicabile daca partea exercita o cale de atac neprevazuta de lege, diferita de cea corect mentionata in dispozitivul hotararii atacate.

In ipoteza in care partea exercita o cale de atac neprevazuta de lege, diferita de cea corect mentionata in dispozitivul hotararii atacate, instanta de control judiciar va respinge ca inadmisibila calea de atac neprevazuta de lege, potrivit art. 457 alin. (1) din Codul de procedura civila, in masura in care aceasta nu poate fi calificata prin aplicarea dispozitiilor art. 152 raportat la art. 22 alin. (4) din Codul de procedura civila.”

Inalta Curte de Casatie si Justitie a retinut, in considerentele deciziei, ca, in situatia in care instanta a indicat calea de atac prevazuta de lege, iar partea a declarat o alta cale de atac, „[...] nu are loc o recalificare a caii de atac, ci o calificare, prin aplicarea art. 22 alin. (4) raportat la art. 152 din Codul de procedura civila.”

Art. 152 din Codul de procedura civila prevede ca „Cererea de chemare in judecata sau pentru exercitarea unei cai de atac este valabil facuta chiar daca poarta o denumire gresita”, iar potrivit art. 22 alin. (4), „Judecatorul da sau restabileste calificarea juridica a faptelor deduse judecatii, chiar daca partile le-au dat o alta denumire. In acest caz, judecatorul este obligat sa puna in discutia partilor calificarea juridica exacta.”

Dispozitiile art. 152 din Codul de procedura civila devin aplicabile in cazul in care doar denumirea cererii este gresita, aflandu-se in neconcordanta cu continutul sau concret. In privinta art. 22 alin. (4) din Codul de procedura civila, aplicarea acestuia trebuie facuta in corelatie cu principiul disponibilitatii reglementat de art. 9 din Codul de procedura civila. Or, in cauza, denumirea cererii prin care s-a exercitat calea de atac, respectiv aceea de „apel”, este in deplina concordanta cu continutul sau, cererea avand un vadit caracter devolutiv si necontinand motive de casare. Expresie a principiului disponibilitatii este pozitia neechivoca a apelantei-parate cu privire la calea de atac pe care a declarat-o, indicand in acest sens apelul ca fiind calea de atac prevazuta de art. 287

¹⁶

din O.U.G. nr. 34/2006; aceste sustineri au fost facute atat in procedura de regularizare, cat si in faza judecatii recursului, oral, in cadrul dezbaterilor si, ulterior, prin concluziile scrise. Sub aspectul analizat, relevante sunt argumentele retinute de Inalta Curte de Casatie si Justitie in Decizia nr. 19/2016, si anume: „In masura in care [...] partea insista in denumirea data initial caii de atac, aceasta va fi respinsa, ca inadmisibila, in temeiul art. 457 alin. (1) din Codul de procedura civila. Relevante sunt si considerentele potrivit carora „[...] o interpretare extensiva a alin. (4), in sensul unei recalificari neingradite a caii de atac gresit exercitate, ar goli de continut principiul legalitatii caii de atac consacrat de art. 457 alin. (1) din Codul de procedura civila.”

Fata de cele ce preced, avand in vedere principiul legalitatii caii de atac si sustinerile constante ale apelantului-parat, apelul pe care l-a declarat urmeaza a fi respins ca inadmisibil.

Avand in vedere dispozitiile art. 453 alin. (1) coroborate cu art. 451 alin. (1) si (2) din Codul de procedura civila, considerand onorariul de 1.500 lei pretins de intimata-parata vadit disproportionat in raport de activitatea desfasurata de avocat, va admite in parte cererea intimatului-reclamant privind cheltuielile de judecata.