Conflict negativ de competenţă. Regulator de competenţa stabilind competenţa de soluţionare a cererii privind suspendarea măsurilor dispuse prin raport de control de Casa de Asigurări de Sănătate Iaşi

 

Cuprins pe materii: Contencios administrativ şi fiscal

Indice alfabetic: Conflict negativ de competenţă. Act administrativ

Temei de drept: art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, Ordinul nr. 1012/2013 al

CNAS

In raport de conţinutul concret al raportului de control, care nu cuprinde doar „constatări de facto”, ci măsuri şi sancţiuni concrete, rezultă că acesta are o natură administrativă şi nu civilă, iar în atare condiţii, competenţa de a cenzura acest act revine potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004, tribunalului, ca instanţă de contencios administrativ.

Chiar dacă relaţiile dintre furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale şi casele de asigurări sunt de natură civilă, conform art. 255 alin. 1 din Legea nr. 95/2006, în cauză nu suntem în prezenţa unui litigiu privind încheierea/ executare/ rezilierea contractului de natură civilă dintre cele două părţi, ci de contestare a unui act administrativ emis de Casa de Asigurări de Sănătate Iaşi, în calitate de autoritate publică cu atribuţii de control.

Curtea de Apel Iaşi, Secţia Contencios administrativ şi fiscal, Sentinţa civilă nr. 66/21.05.2018

Prin acţiunea înregistrată iniţial la Judecătoria Iaşi sub nr XX850/245/2017 reclamanta SC „X.” SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa de Asigurări de Sănătate - Iaşi, suspendarea, pe cale de ordonanţă preşedinţială, a măsurilor dispuse prin raportul de control nr. 13875/ 24.11.2017.

În motivarea cererii sale, reclamanta a arătat că, în fapt, la data de 01.08.2016, între SC „X.” SRL şi Casa de Asigurări de Sănătate - Iaşi, a fost încheiat contractul nr. 2837, având ca obiect furnizarea serviciilor de îngrijiri medicale la domiciliu, activitatea desfăşurându-se în baza aprobărilor date de pârâtă, iar beneficiarii fiind bolnavi asiguraţi ai acesteia.

În perioada 18.10.2017-13.11.2017, organele de control din cadrul Casei de Asigurări de Sănătate Iaşi au efectuat un control tematic privind furnizarea serviciilor medicale la domiciliul bolnavilor, de către reclamantă, ocazie cu care au întocmit procesul-verbal nr. 13451/13.11.2017, în care au consemnat mai multe pretinse nereguli referitoare la programul de lucru, respectiv la structura de personal, lipsa unor documente de la punctul de lucru, diferite neconcordanţe între documentele medicale.

Ulterior, la data de 24.11.2017 Casa de Asigurări de Sănătate Iaşi a emis raportul de control nr. 13875, prin care a dispus următoarele măsuri:

• sancţionarea cu avertisment pentru încălcarea prevederilor art.7, lit.g), h), i), k), t);
• reţinerea sumei de 99.773,54 lei şi accesorii de 3819,79 lei, reprezentând contravaloarea serviciilor medicale raportate pe asistenţi care nu au prestat activitate medicală pentru perioada noiembrie 2016 - octombrie 2017;
• revocarea deciziei de evaluare nr. 511/13.04.2017;
• rezilierea contractului nr. 2837/01.08.2016.

Reclamanta consideră că, prin luarea măsurii rezilierii contractului nr. 2837 din 01.08.2016, se produc grave prejudicii atât activităţii furnizorului cât şi bolnavilor, care beneficiază de serviciile medicale la domiciliile lor, unii dintre ei fiind în stare gravă, având nevoie permanentă de îngrijiri medicale şi tratamente fără de care nu numai sănătatea, ci şi viaţa sunt puse în pericol.

Prin sentinţa civilă nr. 320116.03.2018 a Judecătoriei Iaşi a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Iaşi în soluţionarea prezentei cauze şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cererii în favoarea Tribunalului Iaşi.

Pentru a se pronunţa astfel, Judecătoria Iaşi a reţinut că raportul de control reprezintă în accepţiunea Legii nr. 554/2004 un act administrativ.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Iaşi sub nr. 20154/99/2018 iar prin sentinţa 650/24.04.2018 s-a admis excepţia de necompetenţă materială, s-a declinat cauza în favoarea Judecătoriei Iaşi iar în baza art. 133 şi urm. C.proc.civ., s-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi s-a înaintat dosarul cauzei Curţii de apel Iaşi, pentru soluţionarea acestuia.

În considerentele sentinţei Tribunalul reţine că natura juridică a raportului de control nu este de act administrativ în înţelesul art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Raportul de control nr. 13875/24.11.2017 nu poate fi calificat drept act administrativ în înţelesul art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, dat fiind faptul că acesta nu este susceptibil să producă, prin el însuşi, efecte juridice, în sensul de a naşte, modifica şi stinge raporturi juridice. Astfel raportul de control nu are un regim juridic specific, ci doar cuprinde constatări
de facto
cu privire la neregulile constatate de CAS în privinţa modului de îndeplinire, de către reclamantă, a obligaţiilor asumate prin contractul de prestări servicii medicale. Prin acest raport de control se constată numai neîndeplinirea obligaţiilor contractuale asumate de reclamantă prin contractul de furnizare de servicii medicale, această operaţiune având valoarea juridică a unui fapt material şi nu a unei manifestări exprese de voinţă din partea autorităţii publice. Natura juridică a acestui raport poate fi cel mult de act preparatoriu, iar nu de act administrativ fiscal propriu-zis. Doar în baza acestui raport nu se poate trece la executarea recuperării sumelor de bani menţionate în cuprinsul raportului.

Mai mult, raportul de control are la bază Ordinul nr. 1012/2013 al CNAS, act administrativ unilateral cu caracter normativ. Art. 255 alin. 1 din Legea nr. 95/2006 stabileşte natura civilă a relaţiilor dintre furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale şi casele de asigurări. Prin urmare raportul născut între casa de asigurări şi prestatorul de servicii medicale este unul civil, iar nu unul administrativ. Părţile pornesc de pe poziţii de egalitate juridică, casa de asigurări neputându-se comporta ca o autoritate publică care să fie abilitată să emită acte administrative executorii
ope legis.
Chiar dacă Ordinul prevede, la art.5.2.3.6, că raportul de control întocmit în conformitate cu prevederile prezentelor norme metodologice poate fi contestat în condiţiile legii, iar contestaţia se depune la sediul entităţii care a dispus efectuarea controlului, nicăieri nu se face vorbire că această procedură ar fi o procedură administrativă sau ca raportul ar avea caracterul unui act administrativ. În acest sens a statuat şi Curtea de Apel Iaşi - Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal, în decizia nr. 75/2018, pronunţată în dosarul nr. XX24/99/2017.

Aceeaşi instanţă de control a statuat, într-o altă componenţă a completului de judecată, prin decizia nr. 882/2017, pronunţată în dosarul nr. XX51/99/2016, că “raporturile dintre reclamant si CAS Iaşi fiind de natură contractuală, avându-si temeiul în convenţia materializată în contratele de furnizare de servicii medicale spitalicesti cu caracter civil încheiate, iar demersurile efectuate de CAS Iasi fiind unele ce derivă din executarea contractului dintre părţi, litigiul dedus judecăţii era unul de natură civilă, regulile de competenţă materială incidente fiind cele reglementate de art. 94 Cod procedură civilă, revenind Judecătoriei Iaşi - Secţia Civilă (instanţă, de altfel, sesizată de reclamant) competenţa de soluţionare în primă instanţă a cauzei.”

Curtea sesizată fiind cu soluţionarea conflictului de competenţă dintre cele două instanţe, potrivit art. 135 Cod procedură civilă, analizând obiectul şi natura juridică a cauzei deduse judecăţii, în raport de actele şi lucrările dosarului, considerentele celor două hotărâri de declinare a competenţei şi dispoziţiile legale în materie reţine următoarele:

În cauză, potrivit actului de sesizare a instanţei, reclamanta SC „X.” SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa de Asigurări de Sănătate Iaşi, suspendarea, pe cale de ordonanţă preşedinţială, a măsurilor dispuse prin raportul de control nr. 13875/24.11.2017.

Prin raportul de control nr. 13875/2017 Casa de Asigurări de Sănătate Iaşi a dispus următoarele măsuri:

• sancţionarea cu avertisment pentru încălcarea prevederilor art. 7 lit. g), h), i), k), t);
• reţinerea sumei de 99.773,54 lei şi accesorii de 3819,79 lei, reprezentând contravaloarea serviciilor medicale raportate pe asistenţi care nu au prestat activitate medicală pentru perioada noiembrie 2016 - octombrie 2017;
• revocarea deciziei de evaluare nr. 511/13.04.2017;
• rezilierea contractului nr. 2837/01.08.2016.

Analizând natura juridică a raportului de control contestat în cauză, Curtea constată că acesta este un act administrativ în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare defineşte actul administrativ ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

În cauză, raportul de control nr. 13875/2017 este emis de o autoritate publică (structură de control - art. 1 lit. a din Ordinul nr. 1012/2013) în regim de putere publică
(
fiind o activitate de control înfăptuită de structuri specializate în temeiul legii nu al clauzelor contractuale, ce are ca obiect verificarea utilizării resurselor financiare publice şi constatarea iregularităţilor şi disfuncţionalităţilor din sistemul asigurărilor sociale de sănătate
)
şi produce efecte juridice în ceea ce priveşte obligativitatea măsurilor/sancţiunilor dispuse, dacă nu sunt contestate.

Spre deosebire de alte speţe, la care face referire şi tribunalul în hotărârea sa de declinare, în prezenta cauză, Raportul de control menţionat nu cuprinde doar "constatări de facto" cu privire la respectarea/ nerespectarea legislaţiei specifice în materia asigurărilor sociale de sănătate, constatări care nu ar atrage după sine naşterea, modificarea şi stingerea raporturilor juridice, ci cuprinde măsuri şi sancţiuni concrete apte de produce efecte juridice. Acest raport nu are natura unui act preparatoriu, deoarece nu cuprinde doar simple constatări şi propuneri de măsuri, ci cuprinde măsuri efective şi sancţiuni administrative luate de pârâtă. Aplicarea unei sancţiuni având ca temei de drept art. 124 din HG nr. 161/2016 conferă odată în plus caracter de act administrativ raportului de control întocmit.

Curtea mai reţine că chestiunea naturii juridice a raportului de control întocmit de structurile de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate (Casele de asigurări de sănătate, în raport de modificările Ordinului Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 1012/2013 - varianta în vigoare începând cu data de 11 noiembrie 2014 a fost dezbătută la Întâlnirea preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel din 2016. Potrivit minutei întocmite se arată că „aptitudinea raportului de a produce efecte juridice şi natura juridică civilă sau administrativă trebuie analizată în funcţie de conţinutul său concret, de tipurile de control reglementate la pct. 2.1 şi de măsurile impuse”.

Or, în speţa de faţă, în raport de conţinutul concret al raportului de control, Curtea apreciază că acesta are o natură administrativă şi nu civilă, iar în atare condiţii, competenţa de a cenzura acest act revine potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004, tribunalului, ca instanţă de contencios administrativ. În acest sens, Curtea a apreciat şi în alte speţe similare ce vizau contestarea unor rapoarte de control întocmite de Casa de Asigurări de Sănătate Iaşi cum ar fi dosarul XX26/99/2017 sau YY56/99/2017.

Este adevărat că în conformitate cu art. 255 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma in domeniul sănătăţii "Relaţiile dintre furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale şi casele de asigurări sunt de natură civila, reprezintă acţiuni multianuale şi se stabilesc şi se desfăşoară pe bază de contract". In acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 6 alin. 1 din HG nr. 400 din 2014 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului - cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2014 -2015 potrivit căruia "Raporturile dintre furnizorii de servicii medicale, medicamente, dispozitive medicale şi casele de asigurări de sănătate prevăzute la art. 3 alin. (1) sunt raporturi juridice civile care vizează acţiuni multianuale şi se stabilesc şi se desfăşoară pe bază de contract."

Chiar dacă relaţiile dintre furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale şi casele de asigurări sunt de natură civilă, conform art. 255 alin. l din Legea nr. 95/2006, în cauză nu suntem în prezenţa unui litigiu privind încheierea/executare/rezilierea contractului de natură civilă dintre cele două părţi, ci de contestare a unui act administrativ emis de Casa de Asigurări de Sănătate Iaşi, în calitate de autoritate publică cu atribuţii de control.

Mai mult, faptul că în situaţia luării de măsuri concrete prin raportul de control, acesta trebuie calificat ca şi act administrativ decurge implicit din dispoziţiile Ordinului Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 1012/2013 ce prevede, la art. 5.2.3.6, că raportul de control întocmit în conformitate cu prevederile prezentelor norme metodologice poate fi contestat în condiţiile legii, iar contestaţia se depune la sediul entităţii care a dispus efectuarea controlului. Se instituie, astfel, o procedură administrativă de contestare specifică doar actelor administrative.

Pentru considerentele învederate, în baza art. 135 Cod procedură civilă, Curtea stabileşte competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamanta SC „X.” SRL în contradictoriu cu pârâta Casa de Asigurări de Sănătate Iaşi în favoarea Tribunalului Iaşi - secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ.