Calificarea lucrarilor suplimentare efectuate  de autoritatea contractanta. Inaplicabilitatea dispozitiilor contractului de achizitie publica.

 

Index tematic: contract de achizitie publica

 

Legislatie relevanta :

art. 122 lit. i din OUG nr. 34/2006

 

Rezumatul problemei de drept:

Potrivit raportului de expertiza in constructii efectuat la instanta de fond de expertul constructor …., care a constatat realitatea  lucrarilor suplimentare deduse judecatii, acestea pot proveni din urmatoarele situatii: cantitati mai mici de lucrari cuprinse in oferta fata de cantitatile calculate pe baza planurilor proiectului; lucrari indicate in planuri, dar omise la intocmirea listelor de cantitati; lucrari care nu au fost indicate in planuri, dar care s-au executat pentru adaptarea la teren a proiectului; lucrari care nu au fost indicate in planuri, dar care s-au dispus a se executa pentru functionalitatea obiectivului. Expertul desemnat a aratat ca o parte din lucrarile suplimentare provin din lucrari ordonate prin dispozitie de santier.

Raportat la sustinerile recurentei privitoare la fundamentul contractual al pretentiilor solicitate, Curtea constata ca, in cuprinsul actiunii, au fost invocate prevederile  art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, conform carora atunci când este necesara achizitionarea unor lucrari sau servicii suplimentare/aditionale, care nu au fost incluse in contractul initial pot fi atribuite contractului initial numai in cazul existentei unor circumstante imprevizibile si sunt necesare pentru indeplinirea contractului in cauza.

Din analiza lucrarilor identificate de expertul ce a efectuat raportul de expertiza la instanta de fond nu rezulta ca executantul s-a aflat intr-o situatie obiectiva  care sa nu-i fi putut permite sa cunoasca necesitatea efectuarii lucrarilor la momentul contractarii. Asadar, faptul existentei unor omisiuni sau a unor greseli de proiectare nu permite executantului efectuarea altor lucrari decât prin incheierea unor acorduri contractuale exprese, fie prin recurgerea la prevederile art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, fie prin initierea de catre autoritatea contractanta a unei alte proceduri de atribuire.

 

Identificare:

           
Curtea de Apel Ploiesti – Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal

Decizia civila nr. 3620  din data de 19 noiembrie 2018

 

Prin sentinta nr. 784 din 27.05.2016, Tribunalul P. a respins cererea formulata de reclamanta P.R. SRL,  in contradictoriu cu paratele COMUNA A.R. - PRIN PRIMAR si PRIMARIA COMUNEI A.R., ca neintemeiata.

Impotriva acestei sentinte a declarat recurs reclamanta P.R. SRL, criticând-o pentru nelegalitate si netemeinicie, solicitând admiterea caii de atac promovate, casarea hotarârii recurate, rejudecarea pe fond cu consecinta admiterii actiunii astfel cum a fost precizata

invocându-se cazul de casare reglementat de art. 488 alin. 1 pct.6 si  8  C.pr.civila.

In motivarea caii de atac recurenta a aratat ca  societatea reclamanta a contractat realizarea obiectivului de investitii "Amenajari baza sportiva, Comuna A.R. - Judetul P." pe care l-a executat in totalitate conform cu documentatia tehnica de executie.

A invederat  ca societatea reclamanta a investit instanta cu o actiune având ca obiect pretentii intemeiate pe executia lucrarilor prevazute in obiectul contractului de antrepriza nr. … (realizarea unei baze sportive) prin raportare la documentatia tehnica de executie si la normele legale aplicabile. Valoarea contractului, atribuit in concordanta cu legislatia achizitiilor publice a fost in mod gresit determinata din cauza omisiunii aditionarii valorilor unor lucrari prevazute in documentatia de executie dar care nu au fost aditionate corect in procesul de determinare a calculului pretului total.

A precizat ca prima instanta a respins actiunea pentru motivul ca, in esenta, valoarea contractului nu poate fi modificata decât prin procedura instituita de disp. art. 122 lit. i) din OUG nr. 34/2006, retinând gresit ca totalitatea lucrarilor cerute la plata fac parte din categoria „lucrarilor suplimentare care nu au fost incluse in contractul initial dar care, datorita unor circumstante imprevizibile, au devenit necesare pentru indeplinirea contractului....”

A mai aratat ca  instanta de fond nu s-a pronuntat pe situatia preexistentei unui acord de vointa referitor la executarea unor lucrari ofertate/comandate deci prevazute ori determinabile in mod legal si obiectiv la data semnarii contractului, considerând ca variatiile contractuale se limiteaza exclusiv la lucrarile neprevazute din punct de vedere valoric. In mod gresit a exclus
de plano
incidenta dispozitiilor Codului Civil si a celorlalte acte normative aplicabile in derularea unui contract de antrepriza atribuit in temeiul OUG nr. 34/2006, incalcând flagrant regulile care disciplineaza aplicarea principiului „
specialia generalibus derogant”
.

A precizat ca principiul
„specialia generalibus derogant"
transpus in speta de fata are ca efect aplicarea dispozitiilor OUG nr. 34/2006 in toate cazurile reglementate expres de acest act normativ si numai in masura in care sunt prevazute derogari de la normele cu caracter general ale Codului Civil .

Instanta de fond  a retinut ca pentru toate lucrurile a caror plata au solicitat-o sunt incidente dispozitiile art. 122 Iit. i din OUG nr. 34/2006, afirmatie pe  care a apreciaza inexacta.

Critica recurentei se intemeiaza pe motivul ca art. 122 lit. i are aplicabilitate numai atunci când respectivele lucrari nu puteau fi prevazute la data semnarii contractului ori in cazul de fata aceasta conditie lipseste deoarece: exista lucrari prevazute in documentatia tehnica, dar care au fost omise din punct de vedere valoric la stabilirea pretului contractului; exista lucrari obligatorii din perspectiva normelor legale incidente si care puteau fi prevazute la data semnarii contractului.

Din economia dispozitiilor OUG nr. 34/2006 rezulta ca in lipsa unor contestatii la documentatia de atribuire in care intra fisa de date achizitii, caietul de sarcini,clauzele contractului administrativ, etc. aceste documente dobândesc caracter definitiv si obligatoriu la data expirarii termenelor de contestatie.

A mai aratat ca din aceasta perspectiva trebuie privita si clauza inserata in contractul administrativ la art. 10.7 potrivit careia achizitorul este pe deplin responsabil de exactitatea documentelor si a oricaror alte informatii furnizate executantului precum si pentru dispozitiile si livrarile acestuia. Forta obligatorie a acestei clauze este dobândita nu numai gratie reglementarii in Codul Civil a principiului
pacta sunt servanda
, ci in virtutea procedurii de elaborare, aprobare si atribuire a unui contract administrativ care a parcurs procedurile speciale reglementate de OUG nr. 34/2006. A reamintit competenta fostei ANRMAP (actualmente ANAP) in verificarea respectarii principiului transparentei achizitiilor publice care presupune verificarea in prealabil a documentatiei de atribuire si aprobarea demararii procedurii de atribuire precum si competenta CNSC si a Curtilor de Apel de a se pronunta asupra legalitatii sau nelegalitatii procedurii de atribuire parcurse conform disp. OUG nr. 34/2006.

A solicitat instantei de control judiciar sa retina forta obligatorie a tuturor clauzelor contractului administrativ elaborat, aprobat si semnat in procedura OUG nr. 34/2006.

A precizat ca in actiunea introductiva, cu titlu de exemplu, a invocat ipoteze ale art. 122 care indreptatesc autoritatea contractanta in anumite situatii sa atribuie unele lucrari fara publicarea unui anunt prealabil de participare.

Cu privire la concluziile raportului de expertiza administrat in cauza si care, din punct de vedere probatoriu se impun cu caracter definitiv, a aratat ca nu fac vorbire despre caracterul imprevizibil al lucrarilor executate si nu sustin rationamentul judecatorului fondului. Partile, pâna la finalizarea cercetarii judecatoresti prin administrarea tuturor probelor apreciate ca fiind pertinente, concludente si utile tind sa-si ocroteasca intr-o maniera cât mai facila drepturile si interesele considerate legitime, insa dupa administrarea probei de specialitate rezulta clar ca ipoteza art. 122 lit. i din ordonanta nu este aplicabila din doua considerente: a)lucrarile au fost dispuse in virtutea art. 10.7 din contract care a produs si trebuie sa produca efecte depline, in primul rând din perspectiva dispozitiilor OUG nr. 34/2006; b) nefiind intrunite intocmai conditiile prevazute la art. 122 lit. (i) se impun a fi aplicate principiile statuate de Codul Civil.

A mentionat  ca nicio lucrare pentru care s-a solicitat obligarea la plata a pârâtei nu a fost executata fara a fi dispusa prin dispozitie de santier. Mai mult, executarea lucrarilor a fost confirmata implicit prin raspunsul la interogatoriu administrat in cauza. Prima instanta, fara a evoca norma incidenta a considerat in mod gresit, ca executantul a efectuat lucrarile prevazute in documentatia tehnica pe riscul sau.

A precizat  ca riscul la care se refera prima instanta trebuie sa fie asumat de cel care solicita executarea in virtutea contractului iar nu de cel care se conformeaza comenzii primite, chiar si in ipoteza in care lucrarea executata era prevazuta in contrat dar nu era corect evaluata.

A subliniat ca forta obligatorie a contractului se impune indiferent de procedeul utilizat prealabil semnarii sale (negociere, atribuire in urma parcurgerii unei proceduri speciale). Tratarea principiile raspunderii contractuale prin prisma particularitatilor contractului ori a dispozitiilor derogatorii se impune a fi efectuata in limitele investirii instantei.

Câta vreme instanta nu a fost investita sa anuleze efectele clauzei de la art.10.7 din contract iar lucrarile cerute la plata nu au avut un caracter imprevizibil (expertiza confirma ca proiectul nu a fost transpus in totalitate in lista de cantitati si lucrari), aspect care oricum exclude de drept aplicabilitatea disp.art.122 lit.(i) argumentele judecatorului fondului nu sunt sustinute de dispozitii legale.

A opinat in sensul ca judecatorul fondului si-a fundamentat gresit solutia de respingere a cererii in pretentii contractuale. Din considerente rezulta ca reclamanta ar fi trebuit sa cheme in judecata autoritatea contractanta pentru a fi obligata sa semneze un act aditional, actiune care sa fie intemeiata pe disp. OUG 34/2006. De principiu, acest demers judiciar poate fi viabil in contextul in care situatia de fapt se incadreaza intocmai uneia din ipotezele reglementate de art. 122 din Ordonanta. A considerat ca, spre exemplu, punerea in opera a tribunei din baza sportiva cu toti pilonii de sustinere prevazuti in proiect dar cu cantitati stabilite pentru executia unuia singur constituie o obligatie imperativa a executantului care nu poate face obiectul unei noi negocieri deoarece s-ar aduce atingere normelor care disciplineaza calitatea in constructii.

A subliniat ca in discutie  se afla valoarea unor lucrari prevazute in documentatia tehnica dar neprevazute in lista de cantitati care a generat valoarea initiala a contractului. Valoarea lucrarilor asa-zis suplimentare este data de cantitatile mai mari decât cele calculate de redactorul documentatiei de atribuire. Procesul de negociere a unui act aditional al carui obiect l-ar fi avut valoare suplimentara nu are la baza alte preturi/unitate de masura decât cele ofertate. Asa cum rezulta si din expertiza tehnica, lucrarile a caror valoare a fost solicitata la plata in prezenta cauza nu au caracterul unor lucrari neprevazute care sa impuna o negociere conform procedurilor stabilite prin ordonanta, normele de aplicare ale acesteia si instructiunile fostei ANRMAP. Diferenta valorica rezulta din multiplicarea preturilor/unitate de masura in limita stabilita prin documentatia tehnica de executie.

Din perspectiva documentatiei tehnice de executie a precizat ca este vorba despre indeplinirea intocmai a obligatiilor dintr-un contract de antrepriza, contract numit, a carei autonomie trebuie respectata chiar daca, raportat la calitatea partilor si procedura de atribuire imbraca forma contractului administrativ.

Antreprenorul este obligat sa duca la bun sfârsit ceea ce s-a angajat prin contract si sa dea eficienta clauzelor nescrise intemeiate pe normele imperative incidente, in functie de natura si destinatia obiectului de investitii.

A solicitat instantei sa se pronunte asupra regulilor de interpretare a unui contract de antrepriza (piese scrise plus piese desenate) care contine clauze contradictorii si care nu este supus, din aceasta perspectiva, dispozitiilor derogatorii ale OUG nr. 34/2006 pentru motivul ca ipotezele reglementate de legea speciala nu se regasesc in cauza de fata.

Intimatele-pârâte Comuna A.R. prin Primar si Primaria Comunei

A.R. nu au formulat intâmpinare.

Curtea, examinând sentinta recurata prin prisma criticilor formulate, a actelor si lucrarilor dosarului, a normelor legale incidente in cauza, a art. 488 alin.1 N.C.P.C., constata ca recursul este nefondat, pentru considerentele ce succed:

Prin contractul de lucrari nr. …, incheiat in temeiul OUG nr. 34/2006, SC P.R. SRL, in calitate de prestator, s-a obligat sa execute lucrarile la obiectivul “Amenajare baza sportiva, comuna A.R., judetul P.”, in schimbul pretului convenit pentru indeplinirea contractului, respectiv pretul platibil executantului de catre achizitorul Primaria comunei A.R. conform graficului de plati, de 2158938,45 lei, la care se adauga TVA de 518145,23 lei.

Prin actiunea formulata recurenta reclamanta a dedus judecatii plata unor lucrari suplimentare, dar aflate in strânsa legatura cu contractul de lucrari nr. …. Desi nu sunt mentionate expres in cuprinsul cererii de chemare in judecata, lucrarile invocate sunt identificate prin codurile de deviz nr. … si sunt anexate adresei nr. … (inregistrata la intimata sub nr. …), prin care se inainteaza oferta pentru lucrari suplimentare, fiind indicate generic astfel: rezistenta tribuna, instalatii sanitare tribuna, arhitectura tribuna, arhitectura vestiar 2, sant tabel marcaj, terasamente teren fotbal, cutie protejare tablou electric, folie terenuri, arhitectura teren fotbal, imprejmuire baza sp. –arhitectura, arhitectura vestiar 2, arhitectura teren multifunctional, grafuri, parazapezi, coltar tribuna, vopsire elemente metalice, cismele, parcare interioara, drum exterior, trotuar exterior. Aceste lucrari sunt recunoscute de intimata reclamanta in raspunsul la interogatoriul administrat in fata instantei de fond.

Potrivit raportului de expertiza in constructii efectuat la instanta de fond de expertul constructor …., care a constatat realitatea  lucrarilor suplimentare deduse judecatii, acestea pot proveni din urmatoarele situatii: cantitati mai mici de lucrari cuprinse in oferta fata de cantitatile calculate pe baza planurilor proiectului; lucrari indicate in planuri, dar omise la intocmirea listelor de cantitati; lucrari care nu au fost indicate in planuri, dar care s-au executat pentru adaptarea la teren a proiectului; lucrari care nu au fost indicate in planuri, dar care s-au dispus a se executa pentru functionalitatea obiectivului. Expertul desemnat a aratat ca o parte din lucrarile suplimentare provin din lucrari ordonate prin dispozitie de santier.

Raportat la sustinerile recurentei privitoare la fundamentul contractual al pretentiilor solicitate, Curtea constata ca, in cuprinsul actiunii, au fost invocate prevederile  art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, conform carora atunci când este necesara achizitionarea unor lucrari sau servicii suplimentare/aditionale, care nu au fost incluse in contractul initial pot fi atribuite contractului initial numai in cazul existentei unor circumstante imprevizibile si sunt necesare pentru indeplinirea contractului in cauza.

Din analiza lucrarilor identificate de expertul ce a efectuat raportul de expertiza la instanta de fond nu rezulta ca executantul s-a aflat intr-o situatie obiectiva  care sa nu-i fi putut permite sa cunoasca necesitatea efectuarii lucrarilor la momentul contractarii. Asadar, faptul existentei unor omisiuni sau a unor greseli de proiectare nu permite executantului efectuarea altor lucrari decât prin incheierea unor acorduri contractuale exprese, fie prin recurgerea la prevederile art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, fie prin initierea de catre autoritatea contractanta a unei alte proceduri de atribuire.

Faptul ca, potrivit art. 10.7 din contract, achizitorul este pe deplin responsabil de exactitatea documentelor si a oricaror alte informatii furnizate executantului, precum si pentru dispozitiile si livrarile sale nu schimba interpretarea situatiei de fapt deduse judecatii, in conditiile in care nu s-a facut dovada imposibilitatii de executare a lucrarilor conform documentelor contractului, iar recurenta nu a facut nici dovada faptului ca era imposibil sa prevada la momentului incheierii contractului necesitatea efectuarii lucrarilor suplimentare. Erorile invocate puteau fi identificate asadar la momentul incheierii contractului si nu sunt consecinta schimbarii imprejurarilor avute in vedere initial si nici a faptului ca situatia de fapt existenta pe teren cuprindea elemente ce nu putut fi anticipate, cum ar fi o alta conformatie si compozitie a solului etc.

De asemenea, Curtea constata ca actiunea recurentei reclamantei prin care a solicitat obligarea intimatei pârâte la semnarea unui act aditional la contract pentru a fi incluse lucrarile suplimentare efectuate a fost respinsa definitiv prin sentinta nr. 2406/26.10.2017 pronuntata de Tribunalul P. in dosarul nr. …, mentinuta prin decizia nr. 3040/25.09.2018 a Curtii de Apel P.

In ceea ce priveste sustinerea ca, in situatia in care nu sunt intrunite conditiile prevazute la art. 122 lit. i din OUG nr. 34/2006, s-ar impune a fi aplicate principiile statuate in codul civil, Curtea retine ca o astfel de interpretare nu rezulta din insusi caracterul de exceptie al normelor cuprinse la art. 122 din OUG nr. 34/2006, prin care se permite
autoritatii contractante sa aplice  procedura de negociere fara publicarea prealabila a unui anunt de participare, ceea ce inseamna ca in toate celelalte situatii contractul se considera incheiat numai prin parcurgerea valabila a unei proceduri de atribuire, iar nicidecum potrivit dispozitiilor de drept comun din codul civil. Totodata, se constata ca autoritatea contractanta nu si-a manifestat acordul expres la efectuarea lucrarilor suplimentare.

Fata de cele aratate, Curtea retine ca este exclus caracterul contractual al pretentiilor deduse judecatii, in conditiile in care recurenta reclamanta nu a efectuat lucrarile suplimentare in temeiul unui act aditional la contract, iar normele de drept comun privitoare la incheierea contractului, menite sa justifice un posibil acord de vointa al intimatei pârâte, care nu a dezavuat oferta de lucrari mai sus mentionata a recurentei reclamante, sunt incompatibile cu procedura achizitiilor publice, guvernata de un regim legal restrictiv, cu respectarea  principiilor prevazute la art. 2 din OUG nr. 34/2006.

Potrivit considerentelor expuse, retinând ca sentinta recurata este temeinica si legala, sub aspectul tuturor criticilor formulate, Curtea, in baza dispozitiilor art. 496 Cod de procedura civila, a respins recursul ca nefondat, in cauza nefiind incident niciunul din motivele prevazute de art. 488 alin. 1 pct. 6 si pct. 8 c. pr. civ.

 

Autorul sintezei,

Judecator Ghincea Marius