Regimul juridic al proprietatii aflate in zona de protectie sanitara cu regim sever

Contencios administrativ.

Art.1, art. 8 alin. 3, 4, art. 25 alin. 1 lit. a din Anexa 1 la H.G. nr. 930/2005; Art. 1, 2 lit. a din H.G. nr. 930/2005.

Interdictiile instituite pentru zonele de protectie sanitara cu regim sever prin dispozitiile art. 25 alin. 1 lit. a din Anexa 1 la H.G. nr. 930/2005 nu sunt conditionate de starea fizica sau functionala a captarilor, constructiilor si instalatiilor destinate alimentarii cu apa potabila, scopul urmarit prin instituirea zonelor de protectie fiind prevenirea pericolului de alterare a calitatii surselor de apa, conform dispozitiilor art. 1, 2 lit. a din H.G. nr. 930/2005.

Atitudinea pasiva a autoritatilor publice locale, inclusiv din partea Consiliului Local H., care nu s-au conformat obligatiilor legale ce le reveneau conform dispozitiilor art. 8 alin. 3, 4 din Anexa 1 a H.G. nr. 930/2005 nu legitimeaza pretentiile reclamantei si incalcarea regimului sever de protectie sanitara de catre parata chemata in judecata.

Curtea de Apel Bacau - Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal

Decizia civila nr. 853 din 3 iunie 2016

Prin sentinta civila nr. 469/5.11.2015 pronuntata de Tribunalul Bacau in dosarul nr. 4268/110/2014 a fost respinsa, ca neintemeiata, actiunea formulata de reclamanta P.F. in contradictoriu cu parata Compania Regionala de Apa Bacau, actiunea avand ca obiect obligarea paratei la eliberarea avizului de amplasament pentru obiectivul „Locuinte familiale”.

Pentru a pronunta aceasta hotarare, instanta de fond a retinut urmatoarele:

Prin adresa nr. 626/12.03.2014 emisa de Compania de Apa Bacau (fila 14) s-a adus la cunostinta reclamantei refuzul de eliberare a avizului favorabil pentru realizarea obiectivului „Locuinte Unifamiliale”, motivat de faptul ca terenul se afla in zona de protectie sanitara cu regim sever a puturilor nr.1 si 2 H. II, putand fi folosit doar pentru asigurarea exploatarii si intretinerii sursei. Urmare a depunerii unei noi cereri, parata a comunicat raspunsul prin adresa nr. 4516/3.06.2014 indicand faptul ca avizul de amplasare acordat in 2004 a fost eliberat in baza unui alt act normativ care impunea ca zona de protectie a putului sa fie imprejmuita si faptul ca prin studiul hidrogeologic zonele de protectie severa au fost extinse.

Refuzul unei autoritati de solutionare a unei cereri este considerat nejustificat daca este emis cu exces de putere, prin exercitarea dreptului de apreciere cu incalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor. Un element necesar pentru a ne afla in fata unui refuz il constituie formularea unei cereri, instanta trebuind sa analizeze comportamentul autoritatii publice prin raportare la pretentiile partii.

Din analiza adreselor nr. 626/12.03.2014 si 4516/3.06.2014 emise de Compania de Apa Bacau ca urmare a cererii reclamantei de emitere a avizului necesar edificarii complexului de locuinte in comuna H., sat L. instanta a retinut faptul ca refuzul autoritatii publice de solutionare a cererii reclamantei a fost justificat de incidenta unei interdictii de construire, interdictie rezultata din amplasarea terenului intr-o zona de protectie severa.

Din raportul de expertiza efectuat in cauza instanta a retinut faptul ca terenul proprietatea reclamantei se invecineaza in partea de sud cu frontul de captare H. II, putul nr. 1 si putul nr.2 si faptul ca zona de protectie sanitara cu regim sever situata in amonte de frontul de captare a apei H. II se suprapune pe acest teren. Zona de protectie sanitara cu regim sever a fost determinata prin studiul hidrogeologic elaborat in anul 2006 si expertizat de catre Institutul de Hidrologie si Gospodarire a Apelor, dimensiunile stabilite pentru puturile 1 si 2 din frontul de captare a apei H. II pentru zona de protectie sanitara cu regim sever fiind

Dm=90m, Dl=175m, Dv=47m. S-a mai retinut faptul ca terenul aferent zonei de protectie sanitara cu regim sever a puturilor 1 si 2 din frontul de captare a apei H. II proprietatea Consiliului Local este ingradita cu gard si prezinta placute de avertizare.

In cazul de fata instanta a retinut faptul ca autoritatea nu a depasit limitele dreptului de apreciere si nu a actionat cu exces de putere, motivele invocate pentru respingerea cererii fiind justificate, in raport de dispozitiile articolului 25 din H.G. 930/2005.

In ceea ce priveste critica referitoare la incalcarea dreptului de proprietate instanta a retinut ca nu este intemeiata, avand in vedere faptul ca nu s-a negat reclamantei dreptul de folosinta, posesie si dispozitie asupra terenului aflat in patrimoniu, situatia juridica a acestuia cat si a zonei fiind cunoscute la momentul efectuarii partajului voluntar.

Articolul 1 din Protocolul nr.1 la Conventie reglementeaza dreptul de proprietate, textul continand trei norme, prima cu caracter general, si care enunta principiul respectarii acestui drept, cea de a doua norma referindu-se la privarea de proprietate, iar cea de a treia la reglementarea folosintei bunului, norma care este incidenta si in cazul de fata.

Textul impune trei conditii pentru reglementarea folosintei bunurilor si anume: sa fie prevazuta de lege, sa fie conforma cu interesul general, sa fie proportionala cu scopul urmarit, cerinte care sunt respectate in cazul de fata, limitarea dreptului proprietarului de a construi un imobil intr-o zona de protectie severa neputand fi calificata ca o incalcare a prevederilor articolului 1. Textul articolului 25 din H.G. 930/2005 respecta cerintele previzibilitatii si accesibilitatii, fiind pastrat justul echilibru intre interesul general al comunitatii si dreptul persoanei la respectarea bunului, scopul fiind unul legitim si anume evitarea contaminarii sau impurificarii surselor de apa.

Controlul folosintei proprietatii se poate manifesta atat prin impunerea unor obligatii sau conduite active cat si prin restrictionarea conduitei proprietarului sau directionarea ei intr- un anumit mod. Marja de apreciere a statului este mult mai larga in cazul controlului folosintei decat in cazul privarii de proprietate articolul 1 din Protocolul 1 la Conventie prevazand dreptul statelor de a adopta masurile legale necesare pentru a reglementa folosinta bunurilor conform interesului general. Jurisprudenta Curtii este in sensul ca
statele sunt libere sa adopte orice masuri prin care sa poata fi controlata folosinta dreptului de proprietate cu conditia ca acestea sa fie proportionale cu scopul urmarit si sa nu fie lipsite de o baza rezonabila
(
Cauza Hutten- Czapska c/Poloniei
). Curtea a decis ca respecta acest echilibru masuri precum:
interdictia de a utiliza o constructie care se gaseste intr-o zona protejata
(Cauza Herrick c/Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord); interdictia de a amplasa un atelier pentru reparatii mecanice intr-o zona rezidentiala (Cauza Chater c/Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord); limitarea, prin intermediul unui plan urbanistic, de a se realiza alte tipuri de constructii decat cele prevazute in acest plan (
Cauza Jacobsson c/Suediei).

Obtinerea anterioara a certificatului de urbanism nr. 92/14.06.2013 nu este de natura sa conduca la obligarea paratei la emiterea avizului, certificatul de urbanism fiind un act de informare intocmit de Primarul Comunei H., prin care se mentioneaza regimul juridic, economic si tehnic al terenului in raport de prevederile planului urbanistic, si se stabilesc cerintele urbanistice si avizele si acordurile necesare autorizarii, fara a conferi dreptul de executare al lucrarilor.

In ceea ce priveste motivul referitor la existenta unor constructii cu destinatie de locuinta in zona si eliberarea avizului favorabil in anul 2004, instanta retine ca acest argument nu poate conduce la constatarea caracterului nejustificat al refuzului autoritatii de emitere a avizului, legalitatea unui act trebuind a fi analizata in raport de normele in vigoare la data emiterii sale si nu prin raportare la o situatie de fapt si drept anterioara.

Instanta a inlaturat si apararea referitoare la nerespectarea prevederilor articolului 16 din H.G. 930/2005, scopul imprejmuirii si marcarii zonei cu placute avertizoare fiind acela de limitare a accesului populatiei, animalelor si utilajelor de orice fel, lipsa elementelor de avertizare neconducand la modificarea regimului zonei, delimitarea perimetrului ca fiind o
zona de protectie sanitara cu regim sever fiind realizata printr-un act de autoritate. Mai mult decat atat concluziile raportului de expertiza au fost in sensul ca terenul aflat in proprietatea Consiliului Local este ingradit cu gard si prezinta placute de avertizare, lipsa marcajelor vizand doar terenul proprietatea reclamantei. Modul de realizare a documentatiei urbanistice nu determina obligarea paratei la eliberarea avizului, atat timp cat terenul proprietatea reclamantei se regaseste in interiorul zonei de protectie sanitara cu regim sever, zona delimitata prin elaborarea studiului hidrogeologic intocmit cu respectarea dispozitiilor articolului 12 din H.G. 930/2005 si supus expertizei Institutului National de Hidrologie si Gospodarire a Apelor. Obiectul prezentului litigiu nu este reprezentat de modul de intocmire a studiului hidrogeologic care a fost confirmat printr-un act de autoritate, ci de stabilirea caracterului justificat/nejustificat al refuzului autoritatii de eliberare a avizului ca urmare a incadrarii amplasamentului terenului in zona de protectie sanitara cu regim sever. Atat timp cat din probele administrare rezulta in mod clar ca obiectivul propus de reclamanta urma sa fie ridicat intr-o zona de protectie sanitara cu regim sever, interdictia de construire apare ca fiind legitima, scopul fiind acela de preveni si combate poluarea surselor de ape.

Fata de aceste motive, in lumina jurisprudentei C.E.D.O. in materia folosintei bunurilor, instanta a retinut faptul ca nu a fost depasita marja de apreciere a autoritatii, refuzul emiterii actului fiind justificat, actiunea aparand ca fiind neintemeiata.

Impotriva acestei hotarari a declarat recurs, in termen legal, reclamanta P.F., recurs legal timbrat cu taxa de timbru de 100 lei, depusa la dosar la filele 6,15.

In motivarea recursului a fost criticata hotararea primei instante, sustinandu-se ca in mod gresit a fost apreciat ca fiind justificat refuzul autoritatii, in conditiile in care, potrivit expertizei, nu exista instituite nici scriptic, nici faptic zone de protectie, nu exista intabulari, mentiuni in planul de urbanism, P.U.Z., P.U.G., etc., iar zonele de protectie sanitara nu sunt delimitate conform dispozitiilor art. 16 alin. 1 din Anexa nr. 1 a H.G. nr. 930/2005. Pe de alta parte s-a sustinut ca in realitate, contrar concluziilor expertizei, numai putul este inconjurat cu o plasa de sarma numita impropriu gard si impropria ingradire a putului nu poate echivala cu o delimitare potrivit legii a zonei de protectie sanitara.

Nici din perspectiva incalcarii dreptului de proprietate, motivarea hotararii nu este sustinuta, prin efectul declarativ al partajului reclamanta dobandind dreptul de proprietate mult anterior, iar in anul 2004 a obtinut aviz favorabil de la parata in aceleasi conditii, refuzul contestat fiind cunoscut in anul 2014, cu consecinta incalcarii dreptului de proprietate, cu atat mai mult cu cat terenul este in circuitul civil si nu sunt notate interdictii.

Referirile instantei la unele hotarari privind interdictia de a amplasa constructii in anumite zone nu sunt incidente in cauza, iar studiul hidrogeologic ce a stat la baza refuzului contestat nu este expertizat de I.N.H.G.A. Bucuresti, nu este reinnoit si conchide in sensul imposibilitatii de functionare in conditii de siguranta a puturilor care sunt colmatate si vechi.

Pentru sustinerea recursului au fost depuse inscrisuri.

Intimata-parata a formulat intampinare in cauza, solicitand respingerea recursului atat timp cat terenul proprietatea recurentei se gaseste in interiorul zonei de protectie sanitara cu regim sever, zona delimitata prin elaborarea Studiului Hidrogeologic intocmit cu respectarea dispozitiilor art. 12 din H.G. nr. 930/2005 si suspus expertizei Institutului National de Hidrologie si Gospodarire a Apelor.

Pentru solutionarea cauzei a fost administrata proba cu inscrisuri de instanta in conditiile art. 22 alin. 2 teza finala din Noul Cod de procedura civila.

Examinand recursul promovat pentru motivele aratate, in conditiile art. 488 Noul Cod de procedura civila, instanta il apreciaza ca fiind nefondat pentru considerentele ce se vor arata in continuare.

Modalitatea de verificare a conditiilor legale si a imprejurarilor de fapt particulare litigiului realizata de catre instanta de fond a relevat caracterul justificat al refuzului manifestat de parata din prezenta cauza, Compania Regionala de Apa Bacau S.A., in exercitarea atributiilor care ii reveneau potrivit dispozitiilor H.G. nr. 930/2005.

Criticile formulate de catre reclamanta atat pe calea actiunii, cat si pe cea a recursului nu sunt sustinute de cadrul normativ aplicabil situatiei de fapt stabilite cu ocazia judecatii cauzei in prima instanta, situatia de fapt nefiind susceptibila de analiza in conditiile reglementarii caii de atac a recursului doar pentru motive de nelegalitate, potrivit dispozitiilor art. 488 alin. 1 Noul Cod de procedura civila.

Prin raportul de expertiza administrat in cauza s-a conchis in mod categoric ca terenul proprietatea reclamantei-recurente se afla in zona de protectie sanitara cu regim sever situata in amonte de Puturile 1 si 2 ale frontului de captare H. II, determinate prin studiul hidrogeologic elaborat in anul 2008, expertizat de catre I.N.H.G.A. si insusit de A.N. Apele Romane. Aceste concluzii nu sunt susceptibile de modificari raportat la motivele de recurs formulate de reclamanta care a sustinut inexistenta expertizarii studiului hidrogeologic din 2006, care nu a fost reinnoit si au condus la constatarea nefunctionalitatii puturilor de captare.

Instanta observa ca interdictiile instituite pentru zonele de protectie sanitara cu regim sever prin dispozitiile art. 25 alin. 1 lit. a din Anexa 1 la H.G. nr. 930/2005 nu sunt conditionate de starea fizica sau functionala a captarilor, constructiilor si instalatiilor destinate alimentarii cu apa potabila, scopul urmarit prin instituirea zonelor de protectie fiind prevenirea pericolului de alterare a calitatii surselor de apa, conform dispozitiilor art. 1, 2 lit. a din H.G. nr. 930/2005.

Cu privire la acelasi studiu hidrogeologic expertul desemnat in cauza constata avizarea acestuia la data de 21.09.2008 prin referat hidrogeologic de expertiza de catre I.N.H.G.A. si depus ulterior la A.N. Apele Romane, constatare din partea specialistului care a efectuat expertiza tehnica judiciara ce determina aprecierea caracterului nesustinut al criticilor formulate sub acest aspect de catre recurenta in absenta unor motive intemeiate pe cadrul normativ si situatia factuala a cauzei.

Nici din perspectiva modalitatii de elaborare si intocmire a documentatiilor de urbanism de catre autoritatile administratiei publice locale recursul nu este fondat. Potrivit inscrisurilor existenta la dosarul de fond al cauzei, filele 75-77, parata a comunicat Consiliului Local H. si al municipiului Bacau copii ale Studiului hidrogeologic efectuat cu privire la fronturile de captare H. I si H. 2 Bacau, comunicari primite de destinatari la data de 12.08.2008, respectiv 8.08.2008, prin care erau subliniate obligatiile ce reveneau autoritatii publice locale, inclusiv introducerea in documentatiile de urbanism a planurilor de situatie ce marcau zonele de protectie sanitara si a perimetrelor de protectie hidrogeologica a fronturilor de captare apa bruta pentru alimentarea cu apa potabila a municipiului Bacau.

Atitudinea pasiva a autoritatilor publice locale, inclusiv din partea Consiliului Local H., care nu s-au conformat obligatiilor legale ce le reveneau conform dispozitiilor art. 8 alin. 3, 4 din Anexa 1 a H.G. nr. 930/2005 nu legitimeaza pretentiile reclamantei si incalcarea regimului sever de protectie sanitara de catre parata chemata in judecata. Pe de alta parte, instanta remarca ca planul urbanistic general al localitatii H. si restrictiile existente invocate de catre recurenta-reclamanta, au fost aprobate prin H.C.L. nr. 7/27.02.2004, respectiv nr. 26/23.04.2008, anterior comunicarii Studiului hidrogeologic in luna august 2008, cu consecinta imposibilitatii retinerii acestora chiar din perspectiva criticilor formulate avand in vedere situatia juridica noua existenta la momentul litigiului fata de cea din momentul adoptarii actelor administrative mentionate.

Situatia este similara in ceea ce priveste intabularea acestor restrictii sau neindeplinirea obligatiilor de marcare si delimitare a zonelor de protectie sanitara. Neindeplinirea de catre autoritatile locale competente a obligatiilor legale nu atrage obligatia paratei de recunoastere a dreptului pretins de reclamanta, ci, in eventualitatea existentei unei vatamari deschide calea remediilor legale corespunzatoare.

Respectarea dreptului de proprietate privata, sustinuta de catre recurenta-reclamanta, nu implica incalcarea regimului juridic reglementat pentru protectia interesului general al comunitatii, fiind necesara analiza raportului de proportionalitate dintre exercitiul dreptului de proprietate si ingerinta statului, prin limitarea dreptului de a construi intr-o zona de protectie sanitara cu regim sever, tocmai in scopul legitim, declarat prin art. 1 din Anexa 1 din H.G. nr. 930/2005, de prevenire a pericolului de alterare a calitatii surselor de apa. Subliniind marja larga de apreciere recunoscuta statelor in adoptarea masurilor legale necesare pentru controlul folosintei bunurilor, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a consolidat o jurisprudenta constanta in aplicarea dispozitiilor Art. 1 din Protocolul 1 la Conventia Europeana pentru Apararea Drepturilor si Libertatilor Fundamentale ale Omului. In consecinta, reglementarea unui asemenea regim juridic, chiar ulterioara dobandirii dreptului de proprietate este concordant cu cadrul normativ specific protectiei dreptului de proprietate privata reprezentat in mod special de Conventie.

Cat priveste practica instantelor judecatoresti, instanta constata, pe de o parte, ca rolul de regulator al divergentelor de jurisprudenta revine Inaltei Curti de Casatie si Justitie, simplele conflicte de jurisprudenta, precum cele relevate de prezenta cauza, fiind consecinta inerenta oricarui sistem judiciar bazat pe un ansamblu de instante de fond, astfel cum s-a retinut si in Hotararea C.E.D.O. pronuntata la 6.12.2007 in cauza Beian contra Romaniei.

Fata de aceste considerente, apreciind ca fiind legala concluzia instantei de fond privind caracterul justificat al refuzului paratei de eliberare a avizului de amplasament solicitat, in temeiul art. 496 alin. 1 Noul Cod de procedura civila a fost respins recursul ca nefondat.