Participarea cetatenilor la luarea deciziilor administrative, efecte juridice si limite ale acestui principiu

Drept administrativ

Art. 36, 39, 45 alin. 6 din Legea nr. 215/2001 republicata;

art. 2 lit. i, n din Legea nr. 554/2004.

Dispozitiile art. 45 alin. 6 din Legea nr. 215/2001 republicata reglementeaza posibilitatea propunerii proiectelor de hotarari in favoarea consilierilor locali, a primarului, viceprimarului sau a cetatenilor. Participarea cetatenilor la luarea deciziilor administrative la nivel local reprezinta o parte componenta a democratiei locale semidirecte, creand posibilitatea implicarii in procesul decizional si verificarii modului in care autoritatea locala aleasa realizeaza interesul colectivitatii respective. In concretizarea acestor prerogative legale reclamantii au sesizat autoritatea executiva - primarul - abilitata in conditiile art. 63 alin. 1 lit. b cu proiectul de hotarare privind aprobarea Planului Urbanistic Zonal pentru ansamblul de locuinte din intravilanul municipiului Bacau, str. L., primarul fiind cel care convoaca in sedinte ordinare sau extraordinare consiliul local si pune la dispozitie materialele inscrise pe ordinea de zi, potrivit dispozitiilor art. 39 din Legea nr. 215/2001 republicata.

Adoptarea unei hotarari de catre autoritatea administrativa deliberativa implica analizarea si dezbaterile asupra proiectelor de hotarari in exercitarea competentelor si atributiilor stabilite de art. 36 din Legea nr. 215/2001 republicata. Criticile privind limitele manifestarii autonomiei locale, privind refuzul nejustificat si excesul de putere reprezinta motive de nelegalitate a unor decizii/hotarari deja adoptate de catre autoritatea deliberativa, iar nu argumente pentru constrangerea acesteia in adoptarea unei hotarari fara a avea posibilitatea exercitarii dreptului de apreciere.

Curtea de Apel Bacau - Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal

Decizia civila nr. 3224 din 20 septembrie 2013

Prin sentinta civila nr. 1228/20.09.2012 pronuntata de Tribunalul Bacau in dosarul 2769/110/2010 a fost respinsa, ca neintemeiata, actiunea formulata de reclamantii I.G, P.R. in contradictoriu cu paratii Consiliul Local al municipiului Bacau si Primarul municipiului Bacau.

Pentru a pronunta aceasta hotarare prima instanta a retinut urmatoarele:

Prin cererea inregistrata sub nr. 2769/110/2011 reclamantii I.G, P.R. au chemat in judecata pe paratii Consiliul Local Bacau si Primarul Municipiului Bacau, pentru ca prin hotararea ce se va pronunta sa se dispuna: obligarea paratului Primarul Municipiului Bacau sa propuna pe ordinea de zi a primei sedinte de Consiliu local, proiectul de hotarare denumit «aprobarea Planului Urbanistic Zonal pentru construiri 5 locuinte P+1-2, str. L. din Municipiul Bacau, atasat cererii de chemare in judecata si respins de catre paratul Consiliul Local Bacau in sedinta din data de 29.10.2010; obligarea paratului Consiliul Local Bacau sa adopte o hotarare de aprobare a proiectului avand denumirea sus precizata, respins in sedinta din data de 29.10.2010; obligarea in solidar a paratilor la plata unor despagubiri materiale si morale generate de refuzul nejustificat al Primarului de a pune pe ordinea de zi a autoritatii deliberative proiectul de hotarare privind cererea de reanalizare si aprobare a PUZ-ului, respectiv de refuzul nejustificat al Consiliului Local de a aproba proiectul mai sus mentionat.

In raport de actele si lucrarile dosarului, instanta a retinut urmatoarele:

Reclamantii prin cererea nr. 42866/10.2010 au solicitat aprobarea P.U.Z. privind construirii unui ansamblu de locuinte proprietate personala.

La data de 3.11.2010 Primaria Bacau comunica reclamantilor ca solicitarea privind aprobarea PUZ nu a fost aprobata neintrunind numarul de voturi.

Sub nr. 4903/9.11.2010 reclamantii au depus la Consiliul Local Bacau o noua cerere de reanalizare si aprobare a proiectului de hotarare privind respectivul P.U.Z..

H.C.L. Bacau nr. 454 din 28.12.2010 emite Hotararea prin care se respinge planul prealabil al reclamantilor inregistrata sub nr. 65926 din 3.12.2010.

Prin cererea reclamantilor adresata paratilor intitulata plangere prealabila reclamantii au solicitat punerea pe ordinea de zi in sedinta imediat urmatoare a unui proiect de hotarare care sa aiba ca obiect aprobarea planului urbanistic zonal in forma proiectului dezbatut in data de 29.10.2010 precum si aprobarea acestuia de catre Consiliul local Bacau refuzul comunicat prin adresa nr. 42866 din 3.11.2010 fara a fi justificat de nici un impediment legal.

Cererea de mai sus are ca obiect aceleasi capete de cerere ca in prezenta actiune cu exceptia obligarii solidare la plata daunelor materiale si morale.

Reclamantii aveau posibilitatea sa invoce motive de nelegalitate si sa solicite anularea HCL nr. 454/28.12.2010.

Cum insusi reclamantii au aratat ca in exercitiul atributiilor ce ii revin Consiliului local adopta hotarari cu votul majoritarii membrilor prezenti, fapt care atesta faptul ca instanta nu se poate substitui vointei membrilor Consilierilor locali.

Prin urmare instanta a constatat ca intocmirea si propunerea ordinei de zi a unei sedinte de Consiliu local se realizeaza conform art. 39 coroborat cu art. 43 din Legea 215/2001, proiectele de hotarari pot fi propuse conform art. 45 alin. 6 din Legea 215/2001 de primar, viceprimar, consilieri locali si cetateni, iar adoptarea hotararilor se realizeaza conform art. 45 din Legea 215/2001.

Fata de considerentele aratate instanta a apreciat ca in speta nu poate incalca autonomia locala si nici dreptul de vot si nu poate aprecia existenta unui abuz de drept, astfel ca a respins cererea reclamantilor pentru capetele de cerere obligatia de a face.

In ceea ce priveste capatul trei de cerere instanta a apreciat ca este un capat de cerere accesoriu astfel ca fiind respinse capetele de cerere privind obligatia de a face, a respins si pe acela ca neintemeiat.

Impotriva acestei hotarari au declarat recurs, in termen legal, reclamantii I.G, P.R., recurs legal timbrat cu taxa judiciara de timbru 28 lei.

In motivarea recursului a fost criticata hotararea primei instante pentru nelegalitate si netemeinicie sustinandu-se ca, in raport de dispozitiile art. 43 din Legea nr. 215/2011, primarul putea fi indatorat sa repuna in discutie cererea reclamantilor potrivit promisiunii comunicate ca raspuns la plangerea prealabila administrativa. Refuzul primarului este nejustificat avand in vedere ca proiectul pentru construirea ansamblului de locuinte proprietate personala a beneficiat de toate avizele, rapoartele si acordurile necesare emise de compartimentele si comisiile de specialitate competente.

Referitor la obligarea paratului Consiliului Local Bacau in aprobarea hotararii privind P.U.Z. in forma si cu denumirea sus mentionata s-a sustinut ca autonomia locala se poate exercita in limitele prevazute de art. 4 din Legea nr. 215/2001 cu privire la gestionarea resurselor apartinand unitatii administrativ teritoriale.

S-a sustinut ca autoritatea administrativa a respins proiectul cu exces de putere, fara a se motiva pe considerente de oportunitate sau legalitate. Rationamentul primei instante cu privire la imposibilitatea interferarii peste dreptul de apreciere a unei autoritati locale a fost considerat ca suprimand ratiunea de a fi a contenciosului administrativ, fiind totodata contrar dispozitiilor art. 1 lit. a, art. 2, art. 8 alin. 1 si art. 18 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, retinute pentru solutionarea cauzei.

Privitor la capatul de cerere avand ca obiect plata despagubirilor materiale, intemeiat pe dispozitiile art. 1 lit. a si ale art. 18 din Legea nr. 554/2004 s-a sustinut ca intimatii nu au contestat sau rasturnat cu probatorii echivalente pretentiile formulate, aspect ce reprezinta o adevarata recunoastere a temeiniciei acestora. Admiterea primelor doua capete principale determina caracterul admisibil si al capatului privind prejudiciul material reclamat, cu atat mai mult cu cat pretentiile au fost restranse la sumele deja cheltuite pentru derularea proiectului.

Pentru sustinerea recursului au fost depuse inscrisuri: copiile Hotararii Consiliului Local Bacau nr. 254/29.07.2011 si nr. 126/29.04.2010, respectiv adresa nr. 42866/3.11.2010 a Primariei municipiului Bacau, Arhitect sef.

Legal citati, intimatii-parati nu au fost reprezentati in fata instantei, prin intampinarea formulata solicitandu-se respingerea recursului ca netemeinic si nelegal.

Examinand recursul promovat pentru motivele aratate, in conditiile art. 304, 304

¹

Cod procedura civila, instanta il apreciaza ca fiind fondat pentru considerentele ce se vor arata in continuare.

Dispozitiile art. 45 alin. 6 din Legea nr. 215/2001 republicata reglementeaza posibilitatea propunerii proiectelor de hotarari in favoarea consilierilor locali, a primarului, viceprimarului sau a cetatenilor. Participarea cetatenilor la luarea deciziilor administrative la nivel local reprezinta o parte componenta a democratiei locale semidirecte, creand posibilitatea implicarii in procesul decizional si verificarii modului in care autoritatea locala aleasa realizeaza interesul colectivitatii respective. In concretizarea acestor prerogative legale reclamantii au sesizat autoritatea executiva - primarul - abilitata in conditiile art. 63 alin. 1 lit. b cu proiectul de hotarare privind aprobarea Planului Urbanistic Zonal pentru ansamblul de locuinte din intravilanul municipiului Bacau, str. L., primarul fiind cel care convoaca in sedinte ordinare sau extraordinare consiliul local si pune la dispozitie materialele inscrise pe ordinea de zi, potrivit dispozitiilor art. 39 din Legea nr. 215/2001 republicata.

Potrivit adresei nr. 42866/3.11.2010 a Primariei municipiului Bacau cererea reclamantilor a fost supusa analizei in sedinta Consiliului Local al municipiului Bacau din data de 29.102.010 si nu a fost aprobata, nefiind intrunit numarul de voturi. Ulterior, prin adresa nr. 45903/2.12.2010, acelorasi reclamanti li se comunica de catre aceeasi autoritate administrativa analizarea aceleiasi cereri si respingerea acesteia, dar si reintroducerea pe ordinea de zi a solicitarii intr-o sedinta ulterioara a Consiliului Local al municipiului Bacau.

Atitudinea autoritatii executive, relevata de inscrisul mentionat, are ca efect juridic asumarea obligatiei cu privire la propunerea proiectului de hotarare al reclamantilor, in conditiile art. 39, 45 alin. 6 din Legea 215/2001 republicata, obligatie corelativa dreptului reclamantilor de a le fi analizat proiectul de catre autoritatea administrativa deliberativa cu consecinta pierderii interesului sesizarii instantei de contencios administrativ pentru cenzurarea hotararii Consiliului Local Bacau adoptate la data de 29.10.2010 in defavoarea intereselor reclamantilor.

Asumarea unei astfel de obligatii nu contravine atributiilor primarului in conditiile in care in cauza nu au fost invocate si dovedite imprejurari de natura a caracteriza vointa exprimata prin Adresa nr. 45903/2.12.2012 ca fiind afectata de vicii ce atrag nulitatea absoluta a actului juridic.

Drept urmare, in mod nelegal a fost respins capatul de cerere privind obligarea Primarului municipiului Bacau sa propuna pe ordinea de zi a Consiliului local Bacau a proiectului de hotarare mentionat, impunandu-se admiterea acestui capat de cerere. Referitor la data sedintei Consiliului local al municipiului Bacau in care va fi propus acest proiect de hotarare instanta apreciaza ca, in raport de dispozitiile legale imperative ale art. 24 din Legea nr. 554/2004, nu se poate stabili un alt moment al executarii hotararii instantei judecatoresti.

Referitor la capatul de cerere privind obligarea paratului Consiliul local Bacau la adoptarea unei hotarari de aprobare a proiectului precizat anterior, instanta il apreciaza ca fiind nefondat raportat la situatia de fapt a litigiului si cadrului normativ aplicabil. Astfel, adoptarea unei hotarari de catre autoritatea administrativa deliberativa implica analizarea si dezbaterile asupra proiectelor de hotarari in exercitarea competentelor si atributiilor stabilite de art. 36 din Legea nr. 215/2001 republicata. Criticile privind limitele manifestarii autonomiei locale, privind refuzul nejustificat si excesul de putere reprezinta motive de nelegalitate a unor decizii/hotarari deja adoptate de catre autoritatea deliberativa, iar nu argumente pentru constrangerea acesteia in adoptarea unei hotarari fara a avea posibilitatea exercitarii dreptului de apreciere. Modul in care au fost formulate capetele de cerere ale actiunii nu este de natura a contura intentia reclamantilor de a desfiinta hotararea Consiliului local al municipiului Bacau adoptata ca manifestare de vointa la data de 29.10.2010, ci de a obtine un titlu executoriu privind adoptarea ulterioara a unei hotarari de aprobare a proiectului de hotarare precizat.

Constructia cadrului normativ reprezentat de Legea nr. 554/2004 conduce la concluzia cenzurarii excesului de putere manifestat ca exercitare a dreptului de apreciere a autoritatii publice prin incalcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenilor - art. 2 lit. n din Legea nr. 554/2004.

In consecinta, sanctionarea refuzului nejustificat in sensul indicat de dispozitiile art. 2 lit. i din acelasi act normativ, precum si a excesului de putere presupune examinarea conditiilor oportunitatii pentru actul administrativ contestat.

Cum in prezenta cauza reclamantii nu au sesizat instanta pentru a contesta vreo hotarare a consiliului local, motivul de recurs se vadeste a fi nefondat, cu atat mai mult cu cat prin admiterea primului capat de cerere autoritatea administrativa deliberativa urmeaza a fi investita cu examinarea proiectului de hotarare al reclamantilor.

Modul de solutionare a cererii privind despagubirile materiale justificate de repararea prejudiciului creat prin cheltuielile efectuate pentru intocmirea Planului Urbanistic Zonal, obtinerea avizelor si acordurilor favorabile depinde de caracterul nelegal al hotararii Consiliului Local cu privire la proiectul reclamantilor, cererea dobandind astfel o natura accesorie. Tinand seama ca stabilirea caracterului nelegal al unei asemenea decizii nu a facut obiectul prezentei cauze pentru a putea determina existenta unui prejudiciu material in sarcina reclamantilor si cererea reclamantilor privind despagubirile materiale este nefondata.

Fata de aceste considerente, in temeiul dispozitiilor art. 312 alin. 1, 3 coroborat cu art. 304 pct. 9 Cod procedura civila a fost admis recursul, a fost modificata in tot sentinta recurata in sensul ca a fost admisa in parte actiunea formulata si s-a dispus obligarea Primarului municipiului Bacau sa propuna pe ordinea de zi a Consiliului Local Bacau proiectul de hotarare denumit „Aprobarea Planului Urbanistic Zonal pentru construirea a 5 locuinte P+1-2, str. L. din municipiul Bacau”.

Au fost respinse celelalte capete de cerere ca nefondate.