Dreptul la un proces echitabil. Dreptul la informare si aparare al contestatorilor.

Art.  6 paragraful 1 din CEDO

 

In ceea ce priveste critica formulata de contestatori, vizand dreptul la informare si aparare in ceea ce priveste anul 2011, prin aceea ca auditul a extins controlul si la acest an, desi era obligat sa verifice numai anul 2012, Curtea o apreciaza ca nejustificata, intrucat prevederea regasita la pct. 109 din regulament coroborata cu pct. 354 din acelasi act normativ, rezulta fara dubiu ca in scopul remedierii deficientelor care pot avea caracter de continuitate, este obligatorie extinderea perioadei supusa verificarii, fara a mai fi necesar avizul sefului departamentului coordonator al actiunii, ca atare fara indeplinirea altor formalitati,

In contextul dat, retinerea instantei de fond vizand nelegalitatea extinderii verificarii si pe o alta perioada nu are sustinere legala, motivat de faptul ca echipa de audit avea chiar o obligatie in sensul mentionat.

Argumentul Tribunalului referitor la efectuarea altor controale anterioare, pentru anul 2011, care exclud posibilitatea Curtii de Conturi de a efectua un nou control, nu se verifica fata de inscrisurile solicitate de catre instanta si depuse la dosar de catre recurentul reclamant, din care nu rezulta efectuarea unui alt control pentru aceeasi perioada, respectiv anul 2011, astfel ca extinderea controlului a fost realizata in conditiile legii.

Prin urmare, nu se poate retine o incalcare a drepturilor contestatorilor la un proces echitabil si la incalcarea dreptului la aparare din perspectiva art. 6 paragraful 1 din CEDO, actul administrativ intocmit fiindu-i comunicat, astfel ca a avut posibilitatea sa formuleze caile de atac prevazute de lege pentru contestarea acestuia, cum s-a precizat anterior.

 

(Decizia nr. 969/R-CONT/23 Aprilie 2015)

 

Prin contestatia inregistrata la data de 01.08.2013, contestatorii Comuna Bascov - prin primar - si Primarul Comunei Bascov au solicitat in contradictoriu cu intimatele Curtea de Conturi a Romaniei – Camera de Conturi Arges si Curtea de Conturi a Romaniei Bucuresti, anularea in parte a Deciziei nr. 21/28.05.2013 a CC a Romaniei, cu privire la pct. 8 sectiunea a II-a, a Procesului - verbal de constatare nr. 8001/08.05.2013, a Raportului de audit nr. 8077/10.05.2013 si anularea in tot a Incheierii nr. 2/12.07.2013, precum si obligarea la plata cheltuielilor de judecata.

La data de 29.04.2014, intimata Curtea de Conturi a Romaniei a formulat intampinare, prin care a solicitat respingerea ca nefondata a cererii introductive de instanta, cu motivarea ca autoritatea locala nu avea dreptul de a eluda prevederile legislatiei specifice drepturilor salariale ale personalului din institutiile publice si nici cele privitoare la protectia muncii, incheind contracte colective de munca prin care s-au prevazut drepturi si conditii care exced prevederilor legale.

Sustine intimata ca drepturile salariale ale personalului bugetar, inclusiv „drepturile speciale” sunt stabilite exclusiv prin lege, ca atare este atributul legiuitorului sa stabileasca atat categoria de drepturi salariale, partea fixa si partea variabila a salariului, cat si cuantumul acestora.

In contextul dat, se sustine ca in mod corect Camera de Conturi a Judetului Arges prin decizia nr. 2182013 a luat masura legala regasita la pct. 8 sectiunea a II-a.

Tribunalul Arges prin sentinta civila nr. 1812/07.10.2014, a admis in parte contestatia, a anulat incheierea nr. 2/12.07.2013, admitand contestatia impotriva deciziei nr. 21/2013 si a raportului de audit nr. 8077/2013, pe care le-a anulat in parte, cu privire la pct. 8 sectiunea a II-a, respectiv pct. 7.5.1 din raport, cu privire la sumele cuvenite anului 2011.

Impotriva acestei sentinte s-a formulat recurs in termen legal, atat de contestatori, cat si de intimata Curtea de Conturi a Romaniei, pentru Camera de Conturi a Judetului Arges.

In dezvoltarea motivelor lor de recurs, incadrate pe dispozitiile art. 488 pct. 8 NCPC, ce reglementeaza casarea hotararii pentru incalcarea normelor de drept material, contestatorii Comuna Bascov si primarul Comunei Bascov, dupa expunerea unui scurt istoric al procedurii care a condus la aplicarea masurii de la pct. 8 sectiunea a II-a din decizia nr. 21/2013 si a raportului de audit nr. 8077/2013 a caror anulare se solicita, au aratat ca in mod gresit instanta de fond a refuzat sa ia in calcul contractul colectiv de munca nr. 9386/2010, atunci cand retine ca sustinerile „nu pot fi primita de instanta, deoarece nu se pot acorda drepturi salariale suplimentare, in baza unui contract colectiv de munca, in conditiile in care, in lege nu sunt prevazute”

Se invedereaza ca, in contra celor retinute de instanta,  alocatia de hrana nu constituie un drept de natura salariala, ci, potrivit art. 55 alin. 4 lit. b) din Codul fiscal, acesta face parte din sume care nu sunt incluse in veniturile salariale si nu sunt impozabile.

Ca urmare a reglementarilor in vigoare la momentul semnarii contractului colectiv de munca pentru functionarii publici din aparatul de specialitate al primarului, dar si prin dispozitiile prezente, sunt insusite si prevederile legale care au stat la baza acordarii acestor drepturi.

Se mai sustine ca pana in prezent nicio institutie , cu atat mai putin Curtea de Conturi, nu au contestat sau anulat in instanta contractul colectiv de munca, iar Prefectura Arges a avizat de fiecare data, pentru legalitate, hotararile Consiliului Local Bascov, care si-au produs efectele juridice.

O a doua critica releva gresita luare in calcul a instantei numai a veniturilor aferente anului 2011, desi instanta a fost investita si pentru drepturile acordate in anul 2012, cu privire la care aceasta nu s-a pronuntat.

Se invedereaza ca in motivarea sentintei atacate este invocata Legea nr. 124/2014, potrivit careia personalul contractual sau functionarii publici nu mai au obligatia sa restituie suma totala, estimata la 477.496 lei, reprezentand alocatie de hrana, ce s-ar fi acordat necuvenit, stopandu-se executarea silita a acestor sume.

In concluzie, au solicitat admiterea recursului, casarea sentintei si admiterea actiunii, asa cum a fost formulata.

In dezvoltarea motivelor sale de recurs, intemeiate pe dispozitiile art. 488 pct. 8 NCPC, intimata Curtea de Conturi a Romaniei a criticat sentinta, in sensul ca instanta de fond nu a tinut cont de prevederile regulamentului privind organizarea si desfasurarea activitatilor specifice Curtii de conturi si valorificarea actelor rezultate din aceste activitati, aprobat prin Hotararea plenului nr. 130/04.11.2010

Se sustine asadar, ca potrivit pct. 339 din RODAS, auditorii publici externi, desemnati sa auditeze conturile anuale de executie bugetara, intocmesc pentru fiecare misiune de audit, un raport de audit financiar, astfel ca sunt nejustificate sustinerile contestatorilor privind neconformitatea constatarilor de la pct. 4, pct. 5.2 si pct. 5.5 din Decizia nr. X/40321/2014, ca urmare a neincadrarii acestora in limitele impuse de pct. 250 – 251 din RODAS si art. 19 alin. 4 din O.U.G. nr. 51/1998.

In continuare este redat continutul textelor de lege mentionate anterior, concluzionandu-se ca obiectivul general al auditului financiar este acela de a obtine asigurarea ca modul de administrare a patrimoniului public si privat al statului, precum si executia bugetelor de venituri si cheltuieli de catre entitatea verificata, respecta principiile legalitatii, regularitatii, eficacitatii si eficientei.

 Se invedereaza dispozitia prevazuta la pct. 354 lit. a din RODAS in conformitate cu care procedura de intocmire si valorificare a constatarilor consemnate in acest tip de act este similara cu cea prevazuta pentru raportul de control reglementata la pct. 80 – 122, respectiv pct. 162 – 249 din RODAS.

In continuare, se arata ca potrivit pct. 109 din regulament, este obligatorie extinderea perioadei supusa verificarii, fara indeplinirea altor formalitati.

In contextul dat, se apreciaza ca instanta de fond in mod gresit a retinut ca este nelegala extinderea perioadei de verificare si pentru anul 2011, procedeu prin care nu s-a incalcat dreptul de aparare al entitatii verificate, aceasta avand posibilitatea de a formula obiectiuni la actul de control si de a contesta decizia emisa, drept care de altfel a si fost exercitat de catre aceasta.

 In concluzie, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentintei si respingerea in tot a cererii de chemare in judecata, cu mentinerea masurilor dispuse prin decizia nr. 21/2013 si a incheierii nr. 2/2013.

Curtea, examinand global criticile regasite in cele doua recursuri, intemeiate pe aceleasi prevederi legale, in raport de art. 486- 496 NCPC si de probatoriul administrat in cauza, retine urmatoarele:

In prealabil, intrucat recurentii - contestatori Comuna Bascov si Primarul comunei Bascov au invocat exceptia de nulitate a recursului, invederand aplicarea de catre instanta de recurs a prevederilor art. 486 alin.3 NCPC, potrivit cu care mentiunile prevazute la alin. 1 lit. a), c) si e) ale acestui articol sunt prevazute sub sanctiunea nulitatii, Curtea va raspunde cu prioritate acestei exceptii.

Intr-adevar, calea de atac formulata de intimata Curtea de Conturi a Romaniei contine o eroare in privinta numarului sentintei atacate, dar Curtea constata ca este indicat numarul dosarului in care a fost pronuntata, respectiv 5826/109/2013, mentiune care permite identificarea hotararii, astfel se apreciaza ca aceasta eroare nu echivaleaza cu lipsa mentiunii prevazute sub sanctiunea nulitatii de art. 486 alin. 3 NCPC, urmand a respinge exceptia invocata.

Totodata, Curtea concluzioneaza in sensul ca aceasta eroare  nu este de natura sa aduca vreo vatamare recurentilor contestatori care sa nu poata fi inlaturata decat in aceasta modalitate.

Revenind la fondul cailor de atac, in fapt, Curtea constata ca unitatea administrativ teritoriala Comuna Bascov a fost supusa auditului Curtii de conturi in perioada 01.01.2012 – 31.12.2012, sens in care s-a incheiat Raportul de audit nr. 8077/10.05.2013, intemeiat pe procesul - verbal de constatare nr. 8001/08.05.2013,  constand in stabilirea in sarcina UATC a unui numar de
noua
masuri ce urmeaza a fi duse la indeplinire, intr-un termen anume, de catre aceasta entitate, in care la pct. 8 din decizia contestata, respectiv pct. 7.5.1 din procesul - verbal de constatare, s-a aratat ca s-au platit nelegal drepturi de natura salariala, in cuantum de 477.496 lei reprezentand cheltuieli cu tinuta si alocatia de hrana, stabilindu-se termen de recuperare a acestui prejudiciu  data de 31.07.2013.

Impotriva acestor masuri, UATC a formulat contestatie, respinsa prin incheierea nr. 2/12.07.2013.

Astfel, s-a retinut ca abaterea pentru care s-a impus masura dispusa la pct. 8 sectiunea a II-a din decizia nr. 21/2013, emisa de Camera de Conturi Arges s-a datorat faptului ca in perioada 2011 – 2012 salariatii entitatii au beneficiat, pe langa drepturile salariale platite de la capitolul „cheltuieli de personal” si de sume acordate cu titlu de alocatie de hrana, in temeiul contractului colectiv de munca inregistrat la DMIS Arges sub nr. 9386/2010, valoarea totala a platilor efectuate fiind de 477.496 lei.

Recurentii contestatori sustin ca masura retinuta de auditul Curtii de Conturi este nelegala si apreciaza ca veniturile in discutie nu sunt de natura salariala, fiind incidente dispozitiile art. 55 alin. 4 lit. b) din Codul fiscal, opinand ca nu sunt supuse impozitarii.

De asemenea, in apararea lor  sustin ca temeiul legal in baza caruia au fost acordate aceste drepturi salariale suplimentare, respectiv Contractul colectiv de munca, este in vigoare si in prezent, prin aceea ca niciuna dintre institutiile interesate nu a contestat sau anulat acest temei de drept, asadar  fiind in concordanta cu legea, acesta isi produce efecte juridice valabile.

 Curtea retine insa ca problema cu a carei dezlegare a fost investita instanta de fond, consta in a stabili daca primarul, in calitate de ordonator de credite, putea sau nu sa negocieze salariile sau alte drepturi in bani, in ceea ce priveste functionarii publici din institutia bugetara controlata.

In conformitate cu dispozitiile Legii nr.188/1999, Legii nr.53/2003 si Legii nr.130/1996 sunt reglementate, pe de o parte, natura legala a drepturilor salariale, iar pe de alta parte, interdictia ca prin contracte/acorduri colective de munca sa se stabileasca drepturi de natura salariala pentru sectorul bugetar, care sunt exclusiv atributul legiuitorului.

Acest principiu nu trebuie inteles ca o restrangere a drepturilor ce se cuvin salariatilor din acest sector, intrucat scopul legiuitorului a fost stabilirea unui  sistem unic de salarizare, care sa corespunda activitatilor prestate, mai concret asigurarea unui echilibru intre munca prestata si remuneratia primita (la munca egala salariu egal), precum si  inlaturarea discriminarilor ce s-ar putea ivi intre salariatii din acelasi sector.

In acelasi context se va sublinia ca potrivit art.12 din Legea nr.130/1996, prin contractele colective de munca nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale caror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispozitii legale.

Ulterior, prin art.25 din HG nr.833/2007, s-a prevazut ca acordurile colective nu pot contine prevederi contrare, drepturi si obligatii sub nivelul minim stabilit prin acte normative. Clauzele acordurilor colective nu pot exceda, dupa cum nu pot ingradi drepturi si obligatii reglementate prin lege ori drepturi si obligatii suplimentare fata de cele reglementate prin lege in derularea raporturilor de serviciu.

Toate aceste reglementari sunt expresia principiului constitutional consacrat in art. 137 alin. l din Constitutia Romaniei, potrivit caruia  „formarea, administrarea, intrebuintarea si controlul resurselor financiare ale statului, ale unitatilor administrativ teritoriale si ale institutiilor publice sunt reglementate
prin lege
".

Ca atare, din interpretarea textelor de lege precitate si aplicarea lor obiectului prezentei actiuni, rezulta in mod evident nelegalitatea platilor efectuate de catre  recurentii - contestatori personalului contractual si functionarilor publici in exercitiul financiar bugetar al anului 2011 si retinute in incheierea Curtii de Conturi.

In aceeasi nota se va sublinia ca nu poate fi primit argumentul privind valabilitatea platilor sustinuta pe inregistrarea contractului/acordului colectiv de munca la ITM si inexistenta unei hotarari de anulare a acestuia, atata vreme cat drepturile stipulate in continutul sau, asa cum s-a aratat anterior, nu puteau face obiectul liberei negocieri.

Masura adoptata prin incheierea contestata se inscrie in atributia Curtii de Conturi cu privire la exercitarea controlului asupra modului de formare, administrare si intrebuintare a resurselor financiare ale statului din sectorul bugetar, ce are drept corolar atributia acesteia de a lua masuri in cazul constatarii producerii unui prejudiciu in ceea ce priveste fondurile bugetare.

Recurentii nu se pot prevala de prevederile art.  3 lit. c) si art. 7 al. 2 din Legea 330/2009 pentru a beneficia de drepturile invocate, stabilite cu incalcarea legii. Contractul/acordul colectiv de munca reprezinta legea partilor numai in situatia in care se respecta dispozitiile legale in vigoare.  

Or, Curtea a retinut ca potrivit art. 37 alin. 1 din Legea nr. 284/2010, prin contractele/acordurile colective de munca nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi in bani sau in natura, care exced prevederilor prezentei legi.

Din cele precizate anterior, rezulta asadar ca prin contractele/acordurile de munca incheiate in sectorul bugetar, nu pot fi negociate sau incluse clauze referitoare la drepturi in bani si in natura, altele decat cele prevazute de legislatia in vigoare pentru categoria respectiva de personal, negocierile pentru incheierea acestora efectuandu-se dupa aprobarea bugetelor de venituri si cheltuieli ale ordinatorilor de credite, in limitele si in conditiile stabilite prin acestea.

Asadar, drepturile salariale din sectorul bugetar se stabilesc prin lege in limite precise si nu pot constitui obiect al negocierilor, dupa cum nu pot fi modificate prin contracte colective de munca, astfel ca incalcarea prevederilor art. 138 alin. 1 - 3 din Legea nr. 62/2011 sanctioneaza cu nulitatea clauzele prevazute in aceste contracte.

Prin urmare este intemeiata critica recurentei Camera de Conturi a judetului Arges, potrivit careia autoritatea locala nu putea eluda prevederile legislatiei specifice privind drepturile salariale ale personalului din institutiile publice si cele referitoare la protectia muncii, dimpotriva, conducatorul institutiei locale in calitate de ordinator principal de credite, trebuia sa respecte si sa aplice intocmai prevederile legale in materie.

In speta de fata, acordarea drepturilor salariale suplimentare s-a facut in afara cadrului legal, fiind doar atributul legiuitorului de a stabili categoria de drepturi salariale si cuantumul acestuia in ceea ce ii priveste pe functionarii publici.

Totodata, se constata ca, in calitatea sa de angajator si ordonator de credite, primarul UATC Bascov a avut un mandat limitat de prevederile legale la negocierea contractului de munca, mandat pe care si l-a depasit, intrucat nu a avut in vedere conditia impusa de Codul muncii, in sensul ca acordul de munca trebuie incheiat cu respectarea dispozitiilor legale.

Coroborand prevederile Legii nr.130/1996 republicata si ale Legii nr. 284/2010 cu dispozitiile Legii nr. 273/2006 republicata a finantelor publice locale, se constata ca ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare numai in limita prevederilor si destinatiilor aprobate pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice respective si cu respectarea dispozitiilor legale, astfel ca nicio cheltuiala nu poate fi inscrisa in bugetele prevazute la art. 1 alin. 2 si nici nu poate fi angajata si efectuata din aceste bugete, daca nu exista baza legala pentru cheltuiala respectiva.

In ceea ce priveste cea de-a doua critica formulata de contestatori, vizand dreptul la informare si aparare in ceea ce priveste anul 2011, prin aceea ca auditul a extins controlul si la acest an, desi era obligat sa verifice numai anul 2012, Curtea o apreciaza ca nejustificata, intrucat prevederea regasita la pct. 109 din regulament coroborata cu pct. 354 din acelasi act normativ, rezulta fara dubiu ca in scopul remedierii deficientelor care pot avea caracter de continuitate, este obligatorie extinderea perioadei supusa verificarii, fara a mai fi necesar avizul sefului departamentului coordonator al actiunii, ca atare fara indeplinirea altor formalitati,

In contextul dat, retinerea instantei de fond vizand nelegalitatea extinderii verificarii si pe o alta perioada nu are sustinere legala, motivat de faptul ca echipa de audit avea chiar o obligatie in sensul mentionat.

Argumentul Tribunalului referitor la efectuarea altor controale anterioare, pentru anul 2011, care exclud posibilitatea Curtii de Conturi de a efectua un nou control, nu se verifica fata de inscrisurile solicitate de catre instanta si depuse la dosar de catre recurentul reclamant, din care nu rezulta efectuarea unui alt control pentru aceeasi perioada, respectiv anul 2011, astfel ca extinderea controlului a fost realizata in conditiile legii.

Prin urmare, nu se poate retine o incalcare a drepturilor contestatorilor la un proces echitabil si la incalcarea dreptului la aparare din perspectiva art. 6 paragraful 1 din CEDO, actul administrativ intocmit fiindu-i comunicat, astfel ca a avut posibilitatea sa formuleze caile de atac prevazute de lege pentru contestarea acestuia, cum s-a precizat anterior.

Cu privire la efectele Legii 84/2012, se retine ca aceasta este aplicabila  personalului din sectorul bugetar platit din bugetul general consolidat al statului ale carui venituri de natura salariala au fost stabilite pana la intrarea in vigoare a 
Legii-cadru nr. 284/2010
 privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice, cu modificarile ulterioare, in baza contractelor sau acordurilor colective de munca incheiate, inregistrate la Ministerul Muncii, Familiei si Protectiei Sociale sau, dupa caz, la inspectoratele teritoriale de munca si necontestate la instantele judecatoresti competente (art. 1 lit. a)).

In conformitate cu art. 2 din aceasta lege, se aproba exonerarea de la plata pentru sumele reprezentand venituri de natura salariala stabilite in baza contractelor sau acordurilor colective de munca,  pe care personalul din sectorul bugetar trebuie sa le restituie ca urmare a deciziilor de impunere emise de angajatori drept consecinta a constatarii de catre Curtea de Conturi a unor prejudicii.  Sumele recuperate pana la data intrarii in vigoare a prezentei legi, ca urmare a deciziilor Curtii de Conturi, nu se restituie.

Instanta de fond s-a referit la faptul ca  intrarea in vigoare a acestui act normativ nu influenteaza sub aspectul legalitatii deciziei Curtii de Conturi sau a dispozitiei de recuperare a sumelor constatate prin aceste decizii ca se impun a fi recuperate, insa aspectul invederat putand constitui eventual doar o chestiune ce tine de executarea celei din urma categorii de masuri, in situatia in care conditiile de aplicare a  legii sunt indeplinite.

Nici argumentul instantei de fond privind incidenta dispozitiilor Legii nr. 124/2014 nu are relevanta, Curtea apreciind ca acest act normativ se refera la executarea silita a titlurilor avand ca obiect sumele acordate necuvenit, neavand in vedere modul de stabilire si de acordare a acestor drepturi, care asa cum a rezultat din probatoriul administrat s-a realizat cu incalcarea dispozitiilor legale la care s-a facut referire.

Fata de considerentele expuse, Curtea in temeiul art. 496 NCPC, coroborat cu dispozitiile Legii nr. 554/2004 republicata si Legea nr. 94/1992 republicata, a respins recursul formulat de Comuna Bascov si Primarul comunei Bascov ca nefondat si a admis recursul Curtii de Conturi a Romaniei pentru Camera de Conturi a judetului Arges, a casat sentinta si in rejudecare a respins in tot contestatia.