Obligativitatea plangerii prealabile pentru pretentiile derivand din contracte de achizitie publica

Cuprins pe materii
:
Drept adminsitrativ

Legislatie relevanta
:
art.7 alin.6 din Legea nr. 554/2004; art. 286 si urm., art.  297 din OUG nr. 34/2006.

Rezumat
:  
Potrivit art. 7 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale.

Ca urmare insa a eliminarii distinctiei dintre actele juridice civile si actele juridice comerciale, precum si a eliminarii din cadrul normativ a reglementarii procedurii concilierii directe prevazute de art.720 indice 1 vechiul Cpc, dispozitiile art. 7 alin. (6) teza I din Legea nr. 554/2004 au cazut in desuetudine, astfel ca, in lipsa unor prevederi exprese cuprinse in legi speciale, procedura prealabila in cazul contractelor administrative urmeaza a fi efectuata prin aplicarea corespunzatoare a art. 7 alin. (1), printr-o notificare adresata partii contractante anterior sesizarii instantei, prin care sa se solicite, dupa caz, incheierea contractului, modificarea sau incetarea lui totala sau partiala, executarea unor obligatii contractuale, exprimarea unui punct de vedere asupra interpretarii clauzelor contractuale considerate neclare.

Disp. art. 7 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 sunt incidente si in cazul contractelor de achizitie publica.

Potrivit art.2 alin.1 lit.c din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se intelege “actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrative”;

Potrivit art.297 din OUG 34/2006 “In masura in care prezenta ordonanta de urgenta nu prevede altfel, sunt aplicabile dispozitiile dreptului comun”;

Pe de alta parte, dispozitiile art. 286 si urmatoarele din OUG nr. 34/2006 reglementeaza procedura de judecata in fata instantei, insa plangerea prealabila este o conditie extrinseca cererii de chemare in judecata, prealabila introducerii cererii la instanta, acesta fiind motivul pentru care prevederile legale mentionate nu fac nici o referire la conditia plangerii prealabile.

Faptul ca legea speciala nu contine prevederi in acest sens nu inseamna ca in cazul contractelor de achizitiile publica nu se aplica procedura prealabila, ci faptul ca in problema analizata sunt aplicabile dispozitiile dreptului comun in materie - Legea nr. 554/2004.

  Cu privire la acest aspect s-a statuat si  la Intalnirea  reprezentantilor Consiliului Superior al Magistraturii cu presedintii sectiilor de contencios administrativ si fiscal de la Inalta Curte de Casatie si Justitie si curtile  de apel, Suceava, 23-24 octombrie 2014 .

 

                Decizia  nr.  475/24 martie 2016 a Curtii de Apel Galati

 

Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului G – Sectia de contencios administrativ si fiscal sub nr. 32xx/121/2015, reclamanta SC F. DCI SRL, in contradictoriu cu Spitalul Boli Infectioase „Sf. CP„ G. a solicitat obligarea acesteia la plata sumei de 117.522,25 lei reprezentand penalitati de intarziere calculate asupra facturilor detaliate in inscrisurile anexate  si achitate peste termenul scadent.

Prin sentinta nr. 1169/2015 a Tribunalului G a fost respinsa cererea de chemare in judecata formulata de reclamanta „SC F.DCI SRL” B., in contradictoriu cu  paratul Spitalul de Boli Infectioase „Sf.C P” G si  chemata in garantie Casa de Asigurari de Sanatate G., ca inadmisibila.

 Pentru a pronunta aceasta sentinta, prima instanta a retinut urmatoarele:

 Potrivit  dispozitiilor art. 7 alin.1 din Legea 554/2004, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie sa solicite autoritatii publice emitente  sau autoritatii ierarhic superioare, daca aceasta exista, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte a acestuia. Alin.6 al aceluiasi text prevede ca „plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile Codului de Procedura Civila fiind aplicabile in mod corespunzator”.

 Desi dispozitiile art.7201 CPC anterior, care se aplica „in mod corespunzator„ litigiilor care au ca obiect contracte administrative si care prevedeau procedura concilierii, nu se mai regasesc in noul Cod de Procedura Civila, concilierea – ca modalitate in care se realizeaza procedura administrativa prealabila, ramane obligatorie in materia contractelor administrative, in temeiul art.7 alin.1 Legea 554/2004. Simpla corespondenta dintre parti ar fi de natura sa faca dovada indeplinirii procedurii administrative prealabile, termenele aplicabile fiind cele prevazute de art. 7 alin.6 lit.a-e din Legea 554/2004.

In conditiile art. 2 lit.c din lege, sunt asimilabile actelor administrative, in sensul acestei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoarea a bunurilor proprietate publica, executarea  lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice si achizitiile publice.

In speta, instanta constata ca intre parti nu s-a facut dovada desfasurarii nici macar a unei simple corespondente care sa poata fi considerata a face dovada indeplinirii procedurii prealabile.

Mai mult, instanta constata ca prezenta cauza nu se incadreaza in niciuna dintre situatiile de exceptie de la regula caracterului obligatoriu al procedurii prealabile reglementate de dispozitiile art. 7 alin.5 din Legea 554/2004

Potrivit art.193 Cod procedura civila, procedura prealabila administrativa este reglementata ca o conditie de exercitare  a dreptului la actiune  in contenciosul administrativ a carei neindeplinire, in temenele si conditiile prevazute de lege, atrage inadmisibilitatea actiunii.

Impotriva acestei sentinte a declarat recurs, criticand-o, in esenta, sub urmatoarele aspecte:

Pretentiile reclamantei ce fac obiectul prezentei cauze se intemeiaza pe raspunderea contractuala angajata in baza contractelor de achizitie publica incheiate cu debitoarea Spitalul de Boli Infectioase "Sf. C.P." G. avand ca obiect furnizarea de produse medicamentoase.

Asa cum se precizeaza chiar in primul paragraf al contractului, acesta cade sub incidenta normelor speciale din materia achizitiilor publice, respectiv OUG nr. 34/2006, completata cu modificarile ulterioare, care la art. 286, alin.l prevede ca „Procesele si cererile privind acordarea despagubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate in cadrul procedurii de atribuire, precum si cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezolutiunea, rezilierea sau denuntarea unilaterala a contractelor de achizitie publica se solutioneaza in prima instanta de catre sectia de contencios administrativ si fiscal a Tribunalului in circumscriptia caruia se afla sediul autoritatii contractante”.

Conform art. 287 ind.16 din OUG nr. 34/2006. – “(1) Hotararea pronuntata in prima instanta poate fi atacata numai cu apel, in termen de 5 zile de la comunicare. Apelul se judeca de Curtea de Apel."

Prin Decizia nr. 20/05.10.2015, Inalta Curte de Casatie si Justitie (Complet RIL) a admis recursul in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Suceava, stabilind ca: „in interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 287 ind.16 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/1006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 337/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, hotararea pronuntata de catre sectia de contencios administrativ a tribunalului in procesele si cererile privind acordarea despagubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate in cadrul procedurii de atribuire, precum si cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezolutiunea, rezilierea sau denuntarea unilaterala a contractelor de achizitie publica, poate fi atacata numai cu recurs”.

Pe fondul cauzei, in Sectiunea a 9-a „Solutionarea litigiilor” din Ordonanta, dispozitiile art. 286 - 288 ind.1, legiuitorul a statuat conditiile speciale aplicabile proceselor si cererilor privind acordarea despagubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate in cadrul procedurii de atribuire, precum si cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezolutiunea, rezilierea sau denuntarea unilaterala a contractelor de achizitie publica.

In cuprinsul dispozitiilor legale mai sus prezentate legiuitorul nu a prevazut ca o conditie obligatorie prealabila introducerii cererilor in instanta privind acordarea despagubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate din executarea contractelor de achizitie publica, dovada indeplinirii procedurii prealabile reglementate de Legea nr. 554/2004.

De altfel, este de observat si adaptarea legii la realitatile juridice existente in cadrul achizitiilor publice, legiuitorul observand incompatibilitatea aplicarii procedurilor prealabile stabilite de Legea nr. 554/2004 cu cele statuate in cadrul OUG 34/2006 privind achizitiile publice.

Aceasta este aratata de abrogarea si modificarea dispozitiilor art. 287 din OUG nr. 34/2006 care aratau in mod manifest aplicabilitatea dispozitiilor Legii nr. 554/2004, din aceasta rezultand in mod evident faptul ca pentru aplicarea acestor dispozitii legale era nevoie de un text de lege care sa stabileasca nominal ca acesta se aplica.

Or, textul respectiv de lege fiind abrogat, este putin probabil ca legiuitorul sa fi considerat oportun ca, desi avea un act normativ care stabilea nominal aplicabilitatea dispozitiilor legii contenciosului-administrativ, „pentru o mai buna administrare a justitiei” a considerat de cuviinta sa inlature acest text de lege si sa lase justitiabilii intr-o zona a interpretarilor textelor de lege. Nu se poate pune o astfel de problema, drept care, prin reducere la absurd este valabila concluzia ca aplicabilitatea Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ nu mai exista de la momentul inlaturarii mentiunilor exprese din OUG nr. 34/2006 ce aminteau de aplicabilitatea ei.

Mai mult decat atat, prin Ordonanta de urgenta nr. 76/2010 legiuitorul a abrogat art. 287ind.18 care prevedea in mod expres faptul ca dispozitiile OUG nr. 34/2006 „...se completeaza cu prevederile Legii nr. 554/1004, cu modificarile si completarile ulterioare, in masura in care nu sunt contrar prezentei reglementari.”

Asadar, legiuitorul a lasat dispozitiile Legii nr. 554/2004 ca fiind regula generala aplicabila in materia contenciosului administrativ si OUG nr. 34/2006 sa reprezinte exceptia, legea speciala aplicabila actelor si raporturilor nascute intre institutiile publice si agentii economici.

Conform principiului „specialia generalibus derogant”, norma speciala, in speta OUG nr. 34/2006, deroga de la norma generala aplicata de instanta de fond, Legea nr. 554/2004. Este de principiu ca legea generala se aplica in orice materie si in toate cazurile, mai putin in acelea in care legiuitorul prevede un regim special si derogatoriu.

In speta, vointa legiuitorului de a deroga de la norma generala, Legea nr. 554/2004, este dovedita prin dispozitiile speciale privind solutionarea litigiilor ce rezulta din executarea contractelor de achizitie publica reglementate de norma speciala aplicabila in speta, respectiv OUG nr. 34/2006.

In speta sunt indeplinite conditiile de admisibilitate a creantei in suma de 117.522,25 lei, aceasta fiind certa, astfel cum rezulta din contractele aflate la dosar, cat si din facturile fiscale achitate de catre debitoare. De asemenea, creanta este lichida, asa cum reiese si din cuprinsul facturilor achitate cu intarziere de catre debitoare. Penalitatile de intarziere/dobanzile legale penalizatore aferente acestor facturi au un cuantum bine determinat prin calcularea acestora de la data scadentei, atat in baza clauzelor penale din contractele de furnizare, cat si in baza dispozitiilor legale aplicate dobanzii legale penalizatoare.

Creanta  in discutie este si exigibila, intrucat termenul de scadenta a penalitatilor de intarziere s-a implinit la data achitarii cu intarziere a facturilor fiscale din anexa nr. 1.

Pentru aceste considerente a solicitat admiterea recursului si casarea sentintei in sensul admiterii cererii astfel cum a fost aceasta formulata, dispunand obligarea debitoarei la plata sumei de 117.522,25 lei, reprezentand penalitati de intarziere calculate asupra facturilor achitate peste termenul scadent.

In drept au fost invocate  dispozitiile art. 1170, 1350, 1530, 1535 alin. (1) NCC, art. 286 si urm. din OUG nr. 34/2006, completata cu modificarile ulterioare, art. 3 alin. (2)2 din OG nr. 13/2011 si art. 8 din Legea nr. 72/2013, art. 488 NCPC, republicat.

  Intimatul a depus la dosar intampinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A aratat ca nu exista nicio prevedere expresa in legea speciala (OUG nr. 34/2006) care sa prevada ca nu este obligatorie procedura prealabila introducerii cererilor (care au ca obiect litigii nascute din raporturile juridice dintre ofertanti si autoritatile contractante) in instanta. Nu exista un text expres in acest sens, ci doar din interpretarea implicita a art. 256 si urmatoarele, 287 si urmatoarele din OUG nr. 34/2006 ar rezulta ca in anumite cazuri (litigii) o astfel de procedura prealabila-directa cu autoritatea contractanta nu mai este obligatorie.

In lipsa unei prevederi legale exprese, prin care sa se dispuna derogarea de la parcurgerea procedurii prealabile cu autoritatea contractanta, in speta sunt aplicabile prevederile de drept comun in materie.

In speta fiind vorba de un litigiu privind executarea unor contracte de achizitie publica - ca si act administrativ, asa cum este definit de prevederile art. 2 lit. c ultimul punct din Legea nr. 554/2004, sunt incidente prevederile art. 7 al. 1 si 6 din Legea nr. 554/2004.

Chiar daca prin modificarile aduse art. 287 ind.18 prin OUG nr. 76/2010 s-a abrogat trimiterea la completarea legii speciale cu prevederile dreptului comun in materie, aceasta nu induce automat exceptarea de la aplicarea prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, atat timp cat nu prevede in mod expres OUG nr. 34/2006 ca unor astfel de litigii nu sunt aplicabile reglementarile privind procedura prealabila. Mai mult, legiuitorul nu a eliminat totusi orice trimitere la dreptul comun, intrucat prin art. 297 din OUG nr. 34/2006 a prevazut ca  “in masura in care prezenta ordonanta de urgenta nu prevede altfel, sunt aplicabile dispozitiile dreptului comun”.

O astfel de procedura prealabila era obligatorie avand in vedere si urmatoarele aspecte:

- Prin art. 7 al. 6 din Legea nr. 554/2004 legiuitorul a mentionat ca o astfel de procedura prealabila are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, facand trimitere la procedura prevazuta de art. 720 ind.1 din Codul de Procedura Civila de la 1865. Chiar daca aceasta procedura (concilierea) nu mai este in vigoare, consideram ca parcurgerea unei proceduri administrative prealabile este obligatorie in continuare avand in vedere ca prevederile Legii nr. 554/2004 nu au fost modificate in acest sens;

- Prin chiar contractele de achizitie, aratate prin cererea de chemare in judecata, este stipulat (la art. 17, 18 sau 19 din fiecare contract subsecvent incheiat - prevederi privind “Solutionarea litigiilor”) obligatia de a rezolva pe cale amiabila orice neintelegere privind contractele de achizitie;

- Daca relatia dintre parti ar fi privita in mod strict comercial, ca un litigiu intre profesionisti, ignorand calitatea paratei de institutie publica, atunci aceasta nu a fost pusa niciodata in intarziere, printr-o somatie, notificare sau prin simpla facturare a penalitatilor de intarziere care se cer. In lipsa unei astfel de puneri in intarziere, creanta pretinsa (penalitatile de intarziere) nu ar fi certa, lichida si exigibila.

In lipsa unei plangeri prealabile, care sa fi avut drept obiect solicitarea de a fi achitate penalitatile cerute prin cererea de chemare in judecata, precum si in lipsa oricarei forme de punere in intarziere prin emiterea macar a unei facturi pentru penalitatile solicitate, in mod corect instanta de fond a admis exceptia inadmisibilitatii cererii, cererea de chemare in judecata fiind prematur introdusa fara a fi formulata o cerere prealabila pe cale administrativa.

Curtea a apreciat ca nefondat recursul din perspectiva urmatoarelor consideratiuni:

Obiectul prezentei cauze il reprezinta pretentii decurgand din incheierea contractului de lucrari in temeiul OUG nr. 34/2006.

Prin intampinarea formulata in cauza, parata a invocat inadmisibilitatea cererii ca urmare a neindeplinirii procedurii prealabile. Recurenta reclamanta a invocat in combaterea acestei exceptii, caracterul derogatoriu al OUG nr. 34/2006 de la prevederile Legii nr. 554/2004, legea speciala neprevazand obligativitatea acestei proceduri.

Sub aspectul exceptiei invocate, Curtea constata ca potrivit art.7 alin.6 din Legea 554/2004 plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale.

Ca urmare insa a eliminarii distinctiei dintre actele juridice civile si actele juridice comerciale, precum si a eliminarii din cadrul normativ a reglementarii procedurii concilierii directe prevazute de art.720 indice 1 vechiul Cpc, dispozitiile art. 7 alin. (6) teza I din Legea nr. 554/2004 au cazut in desuetudine, astfel ca, in lipsa unor prevederi exprese cuprinse in legi speciale, procedura prealabila in cazul contractelor administrative urmeaza a fi efectuata prin aplicarea corespunzatoare a art. 7 alin. (1), printr-o notificare adresata partii contractante anterior sesizarii instantei, prin care sa se solicite, dupa caz, incheierea contractului, modificarea sau incetarea lui totala sau partiala, executarea unor obligatii contractuale, exprimarea unui punct de vedere asupra interpretarii clauzelor contractuale considerate neclare.

Un alt aspect care se impune a fi lamurit de Curte, fata de sustinerile celor doua parti, este cel privind aplicarea procedurii prealabile in cazul contractelor de achizitie publica.

Potrivit art.2 alin.1 lit.c din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se intelege “actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi,si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrative”;.

Potrivit art.297 din OUG 34/2006 “In masura in care prezenta ordonanta de urgenta nu prevede altfel, sunt aplicabile dispozitiile dreptului comun”.

Pe de alta parte, dispozitiile art.286 si urmatoarele din OUG nr. 34/2006 reglementeaza procedura de judecata in fata instantei, insa plangerea prealabila este o conditie extrinseca cererii de chemare in judecata, prealabila introducerii cererii la instanta, acesta fiind motivul pentru care prevederile legale mentionate nu fac nici o referire la conditia plangerii prealabile.

Faptul ca legea speciala nu contine prevederi in acest sens nu insemna ca in cazul contractelor de achizitiile publica nu se aplica procedura prealabila, ci faptul ca in problema analizata sunt aplicabile dispozitiile dreptului comun in materie - Legea nr. 554/2004.

  Cu privire la acest aspect s-a statuat si  la Intalnirea  reprezentantilor Consiliului Superior al Magistraturii cu presedintii sectiilor de contencios administrativ si fiscal de la Inalta Curte de Casatie si Justitie si curtile  de apel, Suceava, 23-24 octombrie 2014.

Pentru aceste considerente, apreciind ca hotararea a fost pronuntata cu aplicarea corecta a normelor de drept material, in conformitate cu art. 496 C.proc.civ., se impune respingerea  recursului declarat de reclamanta.