Norma de hrana aprobata prin hotarare a consiliului local

Drept administrativ.

Art. 4 din Legea nr. 554/2004, art. 35 din Legea nr.

155/2010, art. 80 si art. 81 din Legea nr. 24/2000.

Astfel, art. 4 din Legea nr. 554/2004 pune la dispozitia partii interesate care contesta legalitatea unui act administrativ, exceptia de nelegalitate. Aceasta exceptie poate fi invocata, asa cum se prevede expres la alin. (1) al textului, doar in ceea ce priveste act administrativ cu caracter individual. In privinta actelor administrative cu caracter normativ, alin. (4) al art. 4, astfel cum a fost modificat prin art. art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila prevede ca „Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al exceptiei de nelegalitate. Controlul judecatoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercita de catre instanta de contencios administrativ in cadrul actiunii in anulare, in conditiile prevazute de prezenta lege.”

Actele administrative cu caracter normativ au caracter impersonal, cu aplicabilitatea repetata si generala si sunt adoptate sau emise in scopul organizarii executarii legii.

Gradul de generalitate al unor norme este diferit in raport de obiectul reglementarii, existand norme cu un obiect de reglementare mai restrans, in sensul ca se adreseaza unei categorii determinate de persoane; cata vreme norma de hrana nu reprezinta un drept recunoscut oricarei persoane ori cel putin tuturor persoanelor aflate intr-un raport de serviciu ori intr-un raport de munca, nu se poate pretinde ca sfera restransa a destinatarilor actului ar determina caracterul individual al acestuia, in conditiile in care subiectii nu sunt individual determinati.

Curtea de Apel Bacau - Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal

Decizia civila nr. 1229 din 12 octombrie 2017

Asupra recursului in materia contenciosului administrativ de fata constata urmatoarele:

Cererea de chemare in judecata si intampinarea.

Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului Bucuresti - Sectia a II-a civila si de contencios administrativ si fiscal sub 16494/3/2016 din 28.04.2016, reclamantul B.C. prin Sindicatul National al Politistilor si Vamesilor „PRO LEX”, a solicitat obligarea paratilor Politia Locala a Municipiului B. si Consiliul Local al Municipiului B. la plata sumelor reprezentand norma de hrana, actualizata cu indicele de inflatie de la data platii, pentru perioada 24.01.2015 - 10.02.2015 in care s-a aflat in concediu medical. Totodata, prin cererea de chemare in judecata, reclamantul a invocat exceptia de nelegalitate a art. 2 ultima liniuta din HCL nr. 304/29.12.2014, intrucat printr-un act administrativ inferior nu pot fi modificate dispozitiile legale, articolul mentionat contravenind dispozitiilor art. 35

¹

din Legea nr. 155/2010.

Prin intampinare, paratul Consiliul Local B. a solicitat respingerea actiunii formulate, invocand, pe cale de exceptie, necompetenta teritoriala a Tribunalului Bucuresti, iar in ce priveste exceptia de nelegalitate invocata, s-a solicitat respingerea acesteia intrucat la stabilirea exceptiei de la acordarea normei de hrana s-au avut in vedere dispozitiile art. 35

¹

din Legea nr. 55/2010, raportat la dispozitiile Ordonanta Guvernului nr. 26/1994, precum si dispozitiile H.G. nr. 171/2015, aceasta din urma act definind norma de hrana ca fiind alocatia zilnica de care beneficiaza personalul politiei locale in activitate.

Prin sentinta civila nr. 5786/19 octombrie 2016 Tribunalul Bucuresti a admis exceptia necompetentei sale teritoriale si a declinat solutionarea cauzei in favoarea Tribunalului B.

Cauza a fost inregistrata pe rolul Tribunalului B. la data de 23.11.2016, sub acelasi numar de dosar.

Hotararea pronuntata de tribunal in prima instanta

Prin sentinta civila nr. 140 din 15.02.2017 Tribunalul B. a hotarat urmatoarele:

• a admis exceptia de nelegalitate a dispozitiilor art. 2 ultima liniuta din H.C.L. nr. 304/29.12.2014 a Consiliului Local al Municipiului B.;
• a admis actiunea, obligand paratele la plata catre reclamant a sumelor reprezentand norma de hrana, actualizata cu indicele de inflatie, de la data scadentei si pana la data platii, pentru perioada 24.01.2015-10.02.2015.

Pentru a hotari astfel, tribunalul a retinut urmatoarele:

In fapt, reclamantul B.C. este politist local in cadrul Politiei Locale a Municipiului B., iar pentru perioada 24.01.2015- 10.02.2015, acestuia nu i s-au achitat drepturile reprezentand norma de hrana reglementata de dispozitiile art. 35

¹

din Legea nr. 155/2010, parata Politia locala B. sustinand ca a aplicat dispozitiile H.C.L. nr. 304/29.12.2014, care exclud de la plata normei de hrana perioadele in care politistul local se afla in concediu de odihna.

In privinta exceptiei de nelegalitate, aplicabile sunt urmatoarele dispozitii legale: art. 4 alin. (1) - (4) din Legea nr. 554/2004; art. 14 alin. (1) - (4), art. 16, art. 17, art. 35

¹

alin. (1) si (2) din Legea nr. 155/2010 - Statutul personalului politiei locale; art. 1, art. 2 din H.G. nr. 171/2015; art. 1 din O.G. nr. 26/1994; art. 80 si art. 81 din Legea nr. 24/2000.

Raportat la aceste dispozitii legale, se retine, in primul rand faptul ca dreptul la acordarea normei de hrana este recunoscut in cazul reclamantului, politist local, in baza art. art. 35

¹

din Legea nr. 155/2010, potrivit caruia autoritatile administratiei publice pot acorda, in limita bugetului aprobat, norma de hrana personalului politiei locale, conform dispozitiilor OG nr. 26/1994, modalitatea de acordare a acestui drept urmand a fi stabilita prin hotarare a guvernului. Astfel, prin H.G. nr. 171/2015, s-a stabilit ca se poate acorda aceasta norma de hrana si in bani, aceasta reprezentand valoarea financiara a normei de hrana, conform dispozitiilor in vigoare.

Din analiza dispozitiilor anterioare, rezulta ca norma de hrana se acorda politistului local in contextul in care autoritatea locala stabileste acordarea acesteia, in conditiile art. 2 H.G. nr. 171/2015.

Consiliul Local B. a adoptat Hotararea nr. 304/29.12.2014 prin care s-a aprobat acordarea normei de hrana personalului din cadrul Politiei Locale a Municipiului B., in cuantum de 24 lei/zi calendaristica pe perioada 01.01.2015- 01.07.2015, actul administrativ stipuland la art. 2 faptul ca norma de hrana nu se va acorda personalului din cadrul Politiei Locale a Municipiului B. in urmatoarele situatii: (...) pe perioada concediilor medicale.

Actul administrativ trebuie sa aiba in vedere la emitere, conform legii privind normele de tehnica legislativa, dispozitiile de nivel superior reprezentate de Constitutie si lege, ele fiind emise pentru punerea in aplicare a dispozitiilor legale. In cauza, dispozitiile art. 2 ultima liniuta din H.C.L. nr. nr. 304/29.12.2014 sunt emise fara respectarea dispozitiilor legale de nivel superior.

Astfel, analiza Legii nr. 155/2010, a O.G. nr. 26/1994 si a H.G. nr. 171/11.03.2015, toate de nivel superior hotararii de consiliu local, rezulta ca acestea nu prevad cazuri de limitare a dreptului de acordare a normei de hrana, singura referire expresa a acestora fiind in sensul ca se acorda personalului politiei locale in activitate. Or, sintagma „in activitate” nu poate avea semnificatia situatiilor in care politistul isi desfasoara efectiv activitatea efectuand activitatile specifice, ci trebuie interpretata prin opozitie cu suspendarea/incetarea raporturilor de serviciu. Or, in cauza, politistul local s-a aflat doar in concediu medical, care nu implica incetarea activitatii in sensul normei legale, politistul fiind in continuare in activitate, nefiindu-i suspendat raportul de serviciu.

Prin urmare, in mod nelegal a stabilit parata Consiliul Local B. excluderea de la dreptul reprezentat de acordarea normei de hrana in cazul politistilor locali care se afla in concediu medical, impunandu-se admiterea exceptiei de nelegalitate.

Legea nr. 155/2010 nu confera autoritatii publice decat prerogativa acordarii sau neacordarii acestui drept, neavand si abilitarea de a stabili, cu exces de putere, categorii de persoane carora sa nu li se aplice dispozitiile legale, prin limitarea drepturilor destinatarilor normei legale. Astfel, in contextul in care legea insasi nu prevede nici o limitare, singura referire fiind la sintagma „in activitate”, autoritatea publica nu poate restrange aplicarea normei legale in momentul punerii in aplicare a acesteia, in aceasta situatie aflandu-ne clar in cazul unui exces de putere din partea autoritatii locale.

In ce priveste fondul cauzei, reclamantului nu i s-a acordat norma de hrana in echivalent banesc pe perioada 24.01.2015- 10.02.2015, retinandu-se art. 2 liniuta ultima a H.C.L. anterior mentionate, dispozitie pe care instanta a apreciat-o ca nelegala potrivit motivarii expuse anterior, astfel incat devin aplicabile dispozitiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Cererile de recurs.

Impotriva hotararii tribunalului, in termenul prevazut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, au formulat recurs paratii Politia locala a municipiului B. si Consiliul local B..

I. Recursul formulat de parata Politia locala a municipiului B.

Aceasta parata a considerat ca hotararea recurata a fost pronuntata cu aplicarea gresita si cu incalcarea normelor de drept material pentru urmatoarele argumente:

Din coroborarea art. 35

¹

alin. (1) din Legea nr. 155/2010 cu art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 171/2015 rezulta ca acordarea normei de hrana de aproba de consiliului local, prin hotarare, iar nu de catre politia locala.

Mai mult, politia locala este o institutie publica de interes local, cu personalitate juridica, infiintata conform art. 4 din Legea nr. 155/2010, prin H.C.L. nr. 11/201, desfasurandu-si activitatea sub autoritatea Consiliului local al municipiului B. si sub conducerea Primarului municipiului B.

Contrar celor retinute de instanta de fond, jurisprudenta a statuat ca norma de hrana cu reprezinta un venit asimilat salariului, fiind afectata in mod exclusiv desfasurarii activitatii. In acest sens, este Decizia nr. 21/2015 pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie.

De altfel, si art. 14 din Legea nr. 319/2016 prevede acordarea alimentatiei de protectie persoanelor care lucreaza in conditii de munca care impun acest lucru, recunoasterea dreptului fiind strans legata de desfasurarea efectiva a activitatii.

Mai mult, art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 171/2015 prevede ca norma de hrana se acorda pentru zile calendaristice, deci trebuie raportata la perioada efectiv lucrata dintr-o luna, nefiind prevazuta o suma fixa lunara.

Hotararea consiliului local atacata ca nelegala nu excedeaza prevederilor legale in conditiile in care nici Legea nr. 155/2010, nici H.G. nr. 171/2015 nu prevad ingradiri in ceea ce priveste cuprinsul hotararilor consiliului local.

II. Recursul formulat de paratul Consiliul local al municipiului B.

Motivul de casare invocat prin acest recurs este cel prevazut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedura civila. In dezvoltarea acestui motiv de casare, recurentul-parat a sustinut urmatoarele:

In interpretarea instantei de fond, sintagma „in activitate” nu are intelesul situatiei de a desfasura „efectiv” activitatile specifice, simpla existenta a unui raport de serviciu nesuspendat sau incetat justificand pe deplin faptul ca politistul local se afla „in activitate”.

O asemenea interpretare contravine normelor de drept materiale care reglementeaza situatia dedusa judecatii. pe perioada unui concediu medical care dureaza pana la o luna, chiar daca raportul de serviciu nu este suspendat potrivit art. 94 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 188/1999, nu se poate sustine ca se desfasoara activitate specifica raportului de serviciu.

Din modul de reglementare a normei de hrana conform art. 35

¹

din Legea nr. 155/2010, art. 1, art. 2 si art. 4 alin. (4) din O.G. nr. 26/1994 rezulta ca aceasta nu reprezinta un venit asimilat salariului, nu este un drept salarial, nefiind impozabila. Norma de hrana are o destinatie speciala, fiind afectata exclusiv desfasurarii activitatii si pregatirii militare, avand in vedere ca, de regula, asigurarea dreptului de hrana se face in natura, in limita plafoanelor si doar exceptional se acorda echivalentul banesc al acesteia. Totodata, sunt de retinut dispozitiile art. 14 din Legea nr. 319/2006.

In mod exceptional, norma de hrana poate lua forma baneasca, fiind acordata valoarea financiara, insa suma de bani echivalenta are aceeasi destinatie expresa, de protectie a beneficiarului normei pentru conditiile in care isi desfasoara activitatea.

In plus, sunt de retinut dispozitiile art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 171/2005.

intampinarea la cererile de recurs.

Intimatul-reclamant a solicita respingerea ambelor recursuri, considerand legala si temeinica hotararea recurata. in solutionarea exceptiei de nelegalitate, tribunalul a facut o corecta aplicare a art. 81 din Legea nr. 24/2000; de asemenea, hotararea a fost pronuntata cu respectarea art. 4 alin. (3) din Legea nr. 34/2000.

Completarea de catre recurentul-parat Consiliul local al municipiului B. a motivelor de recurs

La primul termen de judecata in sedinta publica, recurentul-parat Consiliul local al municipiului B. a invocat, ca motiv de ordine publica, inadmisibilitatea exceptiei de nelegalitate a H.C.L. nr. 304/29.1.2014 raporta la faptul ca acest act administrativ nu are caracter individual, ci este un act cu caracter normativ intrucat se adreseaza unui numar nedeterminat de persoane, cuprinzand reglementari care vizeaza personalul unei institutii publice, fara a fi identificati anumiti destinatari achizitia intracomunitara actului emis.

Notele scrise depuse de intimatul-reclamant cu privire la completarea recursului.

In opinia sa, exceptia de nelegalitate invocata si admisa de instanta de fond indeplineste conditiile prevazute de art. 4 din Legea nr. 554/2004.

In privinta caracterului H.C.L. nr. 307/29.12.2014, distinctia intre actele administrative individuale si cele normative se realizeaza in functie de intinderea efectelor juridice pe care acestea le produs. Astfel, cele din urma contin reglementari cu caracter general, impersonale, care produc efecte
erga omnes
in timp ce primele produc efecte, de regula, fata de o persoana sau, uneori, fata de mai multe persoane, nominalizate expres in continutul acestor acte.

Prevederile H.C.L. nr. 307/29.12.2014 sunt aplicabile numai unei categorii de persoane (nu tuturor persoanelor din B.), respectiv numai personalului Politiei locale a municipiului B., dupa cum rezulta chiar din titulatura actului.

Examinarea motivelor de casare .

Mai intai, in considerarea art. 248 alin. (1) din Codul de procedura civila, examinat se impune a fi motivul de ordine publica, incadrabil in art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedura civila, prin intermediul caruia s-a invocat - cu referire la obiectul exceptiei de nelegalitate, astfel cum este acesta reglementat de art. 4 alin. (1) si alin. (4) din Legea nr. 554/2004 - exceptia de inadmisibilitate.

Astfel, art. 4 din Legea nr. 554/2004 pune la dispozitia partii interesate care contesta legalitatea unui act administrativ, exceptia de nelegalitate. Aceasta exceptie poate fi invocata, asa cum se prevede expres la alin. (1) al textului, doar in ceea ce priveste act administrativ cu caracter individual. In privinta actelor administrative cu caracter normativ, alin. (4) al art. 4, astfel cum a fost modificat prin art. art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila prevede ca „Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al exceptiei de nelegalitate. Controlul judecatoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercita de catre instanta de contencios administrativ in cadrul actiunii in anulare, in conditiile prevazute de prezenta lege.”

Prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014 (publicata in Monitorul Oficial nr. 538 din 21 iulie 2014) Curtea Constitutionala a constatat (par. 24) distinctia pe care art. 4 din Legea nr. 554/2004, in noua conceptie a Legii nr. 76/2012, o face intre actele administrative cu caracter individual si cele cu caracter normativ. In privinta acestora din urma a retinut (in acelasi paragraf 24, partea finala) ca „Datorita efectelor lor juridice normative, aceste categorii de acte beneficiaza de un regim juridic diferit sub aspectul controlului de legalitate.”

Totodata, in jurisprudenta constitutionala pe marginea art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, s-a procedat la demarcarea actelor administrative cu caracter normativ de cele cu caracter individual in functie de intinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, prin Decizia nr. 526 din 9 octombrie 2014 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (publicata in Monitorul Oficial nr. 905 din 12 decembrie 2014) - decizie prin care a fost respinsa, ca neintemeiata, exceptia de neconstitutionalitate, constatandu-se ca dispozitiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constitutionale in raport cu criticile formulate - Curtea Constitutionala, examinand cadrul legal in materia contenciosului administrativ, a observat ca „[...] in functie de intinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifica in acte administrative cu caracter normativ si acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ contin reglementari cu caracter general, impersonale, care produc efecte "erga omnes", iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regula, fata de o persoana sau uneori fata de mai multe persoane, nominalizate expres in cuprinsul acestor acte.” (par. 19). Aceste argumente au fost preluate, ca atare, si de intimatul-reclamant, care le-a reprodus in notele scrise referitoare la completarea motivelor de recurs.

Asadar, se retine ca actele administrative cu caracter normativ au caracter impersonal, cu aplicabilitatea repetata si generala si sunt adoptate sau emise in scopul organizarii executarii legii.

In cauza, H.C.L. nr. 304/29.12.2014 a fost adoptata in vederea organizarii aplicarii dispozitiilor art. 35

¹

din Legea nr. 155/2010 (republicata in Monitorul Oficial nr. 339 din 8 mai 2014), text care prevede ca „Incepand cu 1 ianuarie 2015, autoritatile administratiei publice locale pot acorda in limita bugetului aprobat, prin hotarare a consiliului local, norma de hrana politistilor locali conform prevederilor Ordonantei Guvernului nr. 26/1994 privind drepturile de hrana, in timp de pace, ale personalului din sectorul de aparare nationala, ordine publica si siguranta nationala, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare.” Astfel, prin art. 1 al H.C.L. nr. 304/29.12.2014 s-a aprobat acordarea normei de hrana personalului din cadrul Politiei locale a municipiului B., in cuantum de 24 lei/zi calendaristica, pe perioada 1.01.2015- 1.07.2015; la art. 2 au fost enumerate situatiile in care norma de hrana nu se acorda si anume: in situatia sanctionarii disciplinare, pe perioada aplicarii sanctiunii; in situatia in care se constata cazuri de nerespectare a regulamentului intern, a fisei postului; in situatia absentelor nemotivate, pe toata perioada lunii in care s-au constatat absente nemotivate; pe perioada concediului de odihna; pe perioada concediilor medicale.

Se constatata ca H.C.L. nr. 304/29.12.2014 are caracter impersonal intrucat nu se refera la persoane individual determinate. Totodata, hotararea are aplicabilitate repetata, cuantumul de 24 lei/zi calendaristica fiind acordat pe perioada 1.01.2012 - 1.07.2015, dar si generala, aplicandu-se unui numar nedeterminat de subiecti din categoria politistilor locali.

Sub acest din urma aspect, trebuie subliniat ca gradul de generalitate al unor norme este diferit in raport de obiectul reglementarii, existand norme cu un obiect de reglementare mai restrans, in sensul ca se adreseaza unei categorii determinate de persoane; cata vreme norma de hrana nu reprezinta un drept recunoscut oricarei persoane ori cel putin tuturor persoanelor aflate intr-un raport de serviciu ori intr-un raport de munca, nu se poate pretinde ca sfera restransa a destinatarilor actului ar determina caracterul individual al acestuia, in conditiile in care subiectii nu sunt individual determinati.

Prin hotararea recurata, nici tribunalul nu a tratat H.C.L. nr. 304/29.12.2014 ca fiind un act administrativ individual. In examinarea legalitatii acestei hotarari adoptate de consiliul local, tribunalul a retinut incalcarea art. 81 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, dispozitii cuprinse in capitolul IX al legii, „Norme cu privire la actele normative adoptate de autoritatile administratiei publice locale”; obiectul de reglementare al a acestui capitol il constituie, potrivit art. 80, actele normative ale autoritatilor administratiei publice locale care se adopta ori se emit pentru reglementarea unor activitati de interes local, in limitele stabilite prin Constitutie si prin lege si numai in domeniile in care acestea au atributii legale. De altfel, intreg corpul Legii nr. 24/2000 se refera la actele normative. Se constata ca intimatul-reclamant nu numai ca nu a contestat aplicarea acestor dispozitii (pe calea recursului exercitat, in conformitate cu art. 461 alin. 2 din Codul de procedura civila, in ceea ce priveste considerentele), dar prin intampinarea la recurs a sustinut ca tribunalul a facut o corecta aplicare a art. 81 din Legea nr. 24/2000.

Concluzionand, se constata ca exceptia de nelegalitate a H.C.L. nr. 304/29.12.2014, act administrativ cu caracter normativ, este inadmisibila in raport de dispozitiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

In aceste conditii, solutionarea in fond a cauzei nu se mai poate face, asa cum a facut tribunalul, prin aplicarea art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Dimpotriva, avand in vedere dispozitiile art. 2 din H.C.L. nr. 304/29.12.2014, actiunea reclamantului se impune a fi respinsa.

Fata de cele ce preced, pentru motivul de casare analizat, hotararea recurata se impune a fi casata, in sensul celor anterior retinute, fara a mai fi necesara examinarea celorlalte motive de casare invocate prin cererile de recurs.