Decizie de imputare, Nulitatea absoluta a deciziei de imputare

• Codul muncii: art. 169 alin. (2) si art. 254
• Legea nr. 188/1999: art. 85

Codul muncii nu prevede posibilitatea stabilirii raspunderii patrimoniale si a obligatiei de restituire a sumelor incasate necuvenit de salariati, pe calea emiterii unei decizii de imputare.

Stabilirea raspunderii are loc, daca nu s-a ajuns la rezolvarea pe cale amiabila, numai pe cale judecatoreasca, prin pronuntarea unei hotarari judecatoresti definitive prin care sa se stabileasca prejudiciul produs si persoana care este obligata sa il plateasca. Necesitatea obtinerii unui titlu executoriu, se justifica prin faptul ca, in cadrul unui litigiu derulat in fata instantei de judecata, salariatul are posibilitatea sa formuleze aparari, pentru a inlatura sustinerile angajatorului cu privire la incasarea incorecta a sumelor de bani.

Norma speciala instituita de dispozitiile art. 85 din Legea nr. 188/1999 este de stricta interpretare, aplicabila doar categoriei functionarilor publici, in considerarea raporturilor de munca specifice, nefiind aplicabila personalului contractual.

In aceste conditii, prima instanta, in mod corect si legal, a constatat ca paratul nu avea posibilitatea legala sa emita dispozitia de imputare pentru suma pe care reclamanta ar fi incasat-o, decizia contestata fiind lovita de nulitate absoluta, data fiind incalcarea dispozitiilor imperative ale art. 254 si ale art. 169 alin. (2) din Codul muncii.

Curtea de Apel Timisoara, Sectia litigii de munca si asigurari sociale,

decizia civila nr. 536 din 4 iunie 2014, dr. C.P.

Prin sentinta civila nr. 137/27.01.2014, pronuntata in dosarul nr. 6635/30/2013*, Tribunalul Timis a admis actiunea civila formulata de reclamantul Sindicatul Independent al Invatamantului Preuniversitar din Judetul Timis, in numele membrei de sindicat A.M., in contradictoriu cu paratul Primarul Comunei Masloc si a constatat nulitatea absoluta a deciziei de imputare nr. 369/04.04.2013, emisa de catre Primaria Comunei Masloc.

Pentru a pronunta aceasta hotarare, instanta de fond a retinut, in esenta, ca, reprezentata A.M. a avut calitatea de personal didactic in cadrul Scolii din Comuna Masloc, jud. Timis, iar, in urma controlului financiar-contabil si auditului efectuat de inspectorii Camerei de Conturi Timisoara la U.A.T. Comuna Masloc, in perioada ianuarie-februarie 2012, s-a emis, de catre Camera de Conturi Timisoara, Decizia nr. 11/01.03.2013, potrivit careia s-au finantat ilegal, din bugetul local, tichete cadou acordate personalului angajat la Scoala Masloc, dispunandu-se, in baza deciziei sus- amintite, masura recuperarii prejudiciului realizat si a foloaselor necuvenite.

Prin sentinta nr. 3584/PI/CA/2012, definitiva si irevocabila la data de 08.02.2013, Tribunalul Timis a respins actiunea Primarului Comunei Masloc, imprejurare in care parata a emis decizia de imputare nr. 273/04.04.2013 pe seama membrei de sindicat reprezentate de reclamant.

Analizand actul juridic contestat, si anume: decizia de imputare nr. 369/04.04.2013, tribunalul a observat ca sanctiunea nulitatii absolute a acesteia, invocata de reclamant, este intemeiata, si a admis-o pentru considerentele ce vor fi redate in continuare.

Dispozitiile in vigoare in materia raspunderii patrimoniale a salariatilor reglementeaza o procedura de recuperare a prejudiciului, iar instrumentul „decizie de imputare” nu mai are suport legal in actuala reglementare a Codului muncii.

Potrivit art. 254 alin. (1), alin. (3) si alin. (4) din Codul muncii, salariatii raspund patrimonial, in temeiul normelor si principiilor raspunderii civile contractuale, pentru pagubele materiale produse angajatorului din vina si in legatura cu munca lor. In situatia in care angajatorul constata ca salariatul sau a provocat o paguba din vina si in legatura cu munca sa, va putea solicita salariatului, printr-o nota de constatare si evaluare a pagubei, recuperarea contravalorii acesteia, prin acordul partilor, intr-un termen care nu va putea fi mai mic de 30 de zile de la data comunicarii. Contravaloarea pagubei recuperate prin acordul partilor nu poate fi mai mare decat echivalentul a 5 salarii minime brute pe economie.

Pentru antrenarea raspunderii patrimoniale, in lumina legislatiei actuale, se impune ca angajatorul sa obtina titlu executoriu impotriva salariatului, deoarece decizia de imputare si angajamentul de plata, ca forme specifice de actiune, prin care se materializa dreptul de creanta al unitatii pagubite fata de autorul faptei ilicite si prejudiciabile, nu-si mai au reglementare legala in noile dispozitii ale Codului muncii.

Cum legea civila este de imediata aplicare, conform art. 6 din Codul civil, emiterea deciziei de imputare, la data de 04.04.2013, dupa intrarea in vigoare a Codului muncii, republicat, atrage nulitatea actului intocmit cu nesocotirea prevederilor legale in vigoare la data emiterii lui.

Impotriva acestei sentinte a declarat apel, paratul Primarul Comunei Masloc, solicitand admiterea acestuia si schimbarea in tot a hotararii apelate, in sensul respingerii cererii privind anularea deciziei de imputare emisa de parat.

In motivarea apelului se arata, in esenta, ca, urmare a controlului financiar- contabil si de audit efectuat, in perioada ianuarie-februarie 2012, de catre inspectorii

Camerei de Conturi Timisoara la U.A.T. Comuna Masloc, Curtea de Conturi - Camera de Conturi a judetului Timis a emis Decizia nr. 11 /01 .03.2012.

Prin aceasta decizie, s-a stabilit ca a existat o finantare ilegala din bugetul local a unor tichete cadou acordate personalului angajat la Scoala Masloc, finantare care ar fi generat un prejudiciu bugetului comunei Masloc, dispunandu-se, totodata, masura recuperarii prejudiciului.

Potrivit prevederilor legale, Decizia nr. 11/01.03.2012 a fost contestata de catre parat, iar ulterior, dupa respingerea contestatiei de catre organul emitent, a fost formulata actiune in instanta, la sectia de contencios administrativ si fiscal a Tribunalului Timis, inregistrata sub nr. 3835/30/2012. Instanta de judecata a confirmat, in mod irevocabil, concluziile acestei decizii, actiunea fiind respinsa.

Actul de control, intocmit de catre Curtea de Conturi - Camera de Conturi a judetului Timis, a ramas definitiv, iar sumele acordate cu titlul de tichete-cadou urmau a fi recuperate.

Urmare a acestei situatii de fapt, dupa epuizarea tuturor demersurilor legale, a fost emisa Decizia de imputare nr. 369/04.04.2013, pe numele reclamantei A.M., pentru suma de 2.947,13 lei, in vederea restituirii acesteia.

Din coroborarea prevederilor art. 1 din Legea nr. 193/2006 privind acordarea tichetelor cadou si a tichetelor de cresa cu cele ale art.167 din Legea nr. 84/1995 a invatamantului, in vigoare la momentul acordarii acestor drepturi, si ale art. 1 si art. 24 alin. 2 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor masuri financiare in domeniul bugetar, modificata prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 43/2008, rezulta ca, chiar daca intre personalul din invatamant si Primaria Masloc nu exista incheiat un contract individual de munca, unitatile de invatamant preuniversitar de stat functioneaza ca unitati finantate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unitatilor administrativ-teritoriale, pe a caror raza isi desfasoara activitatea, ce sunt ordonatori de credite.

Motivul pentru care Curtea de Conturi a Romaniei a constatat nelegalitatea platii este ca, desi personalul din invatamant este angajat al unei institutii din sectorul bugetar cu care are incheiat contractul de munca, pentru aceasta categorie nu sunt incidente dispozitiile art. 1 din Legea nr. 193/2006, intrucat nu exista identitate intre angajator si ordonatorul de credite ce asigura plata salariului.

Intr-un atare caz, devin aplicabile prevederile art. 14 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului, ce prevaleaza in raport cu dreptul intern.

In speta, Legea nr. 193/2006 a reglementat dreptul la tichete cadou pentru toti angajatii cu contract individual de munca ai institutiilor din sectorul bugetar, fara a institui vreo exceptie, insa, potrivit interpretarii organelor de control ale Curtii de Conturi, personalul didactic nu poate beneficia de acest drept, fata de salariatii din aceeasi categorie bugetara, doar pentru ca angajatorul nu asigura si plata, desi regula, in majoritatea situatiilor, este ca plata se realizeaza de catre angajator.

Astfel, este evident faptul ca doar raportarea la acest criteriu, nu constituie o justificare rezonabila si obiectiva, in sensul practicii Curtii Europene a Drepturilor Omului, pentru diferentierea intre aceste categorii de angajati si salariatii institutiilor din sectorul bugetar, ce sunt si ordonatori de credite, neexistand un raport de proportionalitate intre mijloacele folosite si scopul urmarit, in conditiile in care situatiile sunt analoage, pentru ca o substituire a unitatii administrativ-teritoriale in ceea ce priveste obligatia de plata a salariului de catre angajator - institutie din sectorul bugetar, nu poate fi calificata astfel.

In caz contrar, s-ar ajunge la incalcarea art. 1 din Primul Protocol Aditional la conventie, intrucat personalul didactic dispunea de un bun, conform practicii Curtii sau cel putin de o speranta legitima.

Mai mult, nu lipsite de relevanta in acest context sunt si prevederile art. 36 alin. 6 lit. b din Legea nr. 215/2001, conform cu care Consiliul Local hotaraste acordarea unor sporuri si facilitati, potrivit legii, personalului sanitar si didactic.

Chiar si numai in aplicarea acestor dispozitii, in conditiile in care s-a decis plata respectivelor tichete cadou, iar sumele au fost incluse si platite din bugetul local, nu s-a incalcat nici o dispozitie legala care sa atraga nelegalitatea achitarii sumelor.

Aceasta interpretare a textelor de lege este confirmata de un act normativ esential in solutionarea prezentului litigiu: Legea nr. 84/2012 privind unele masuri referitoare la veniturile de natura salariala ale personalului platit din fonduri publice, pe care, desi invocat in aparare, instanta de fond nu l-a luat in considerare.

Avand in vedere dispozitiile art. 1 din Legea nr. 84/2012 coroborate cu cele ale art. 2 pct. 7 si pct. 38 din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice, Legea nr. 84/2012 este aplicabila si personalului didactic, in conditiile in care acesta este platit din bugetul general consolidat al statului, in baza unor hotarari ale Consiliului Local Masloc, respectiv HCL nr. 15/20.02.2008 si HCL nr. 17/02.04.2009.

Hotararile Consiliul Local Masloc privind aprobarea bugetelor, in care era inclusa si plata tichetelor cadou in temeiul Legii 193/2006, au fost inaintate Institutiei Prefectului Timis pentru verificarea legalitatii, care nu a constatat nici o incalcare a vreunui text de lege, astfel incat hotararile nu au fost atacate in contencios si au devenit obligatorii.

Art. 2 din Legea nr. 84/2012 consacra o forma de „amnistie fiscala”. Din acest text de lege se desprind cel putin doua concluzii, si anume: existenta unei situatii generale, limitata in timp de aparitia Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice, ce consta in stabilirea unor venituri de natura salariala, inclusiv tichete cadou, pentru care se aproba exonerarea de la plata in conditiile constatarii de catre Curtea de Conturi a unor prejudicii si consacrarea modalitatii de recuperare a acestor prejudicii ca fiind cea a emiterii „deciziilor de impunere” de catre angajatori. Dispozitiile legale nu disting intre categoriile de „personal din sectorul bugetar” platit din „bugetul general consolidat al statului”.

Prin urmare, art. 2 din Legea nr. 84/2012 nu trebuie interpretat restrictiv si discriminatoriu. Trimiterea la notiunea de „decizie de impunere emisa de angajator”, drept consecinta a constatarii de catre Curtea de Conturi a unor prejudicii, trebuie interpretata ca fiind o norma speciala edictata pentru situatiile speciale legate de constatarea unor prejudicii de catre Curtea de Conturi si necesitatea recuperarii acestora intr-o modalitate asimilata „dispozitiilor de imputare” reglementate de art. 85 din Legea nr. 188/1999 privind statutul functionarilor publici.

Din interpretarea „per a contrario” a aceluiasi articol, reiese ca exonerarea de la plata nu opereaza pentru venituri de natura salariala stabilite dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 284/2010.

Pe de alta parte, reiese in mod neechivoc faptul ca modalitatea de restituire a sumelor constatate ca fiind prejudicii, urmare a controlului Curtii de Conturi, este prin intermediul unei „decizii de impunere” emisa de angajatori.

In acest context, solutia primei instante este gresita, dat fiind ca se raporteaza strict la prevederile Codului muncii, in conditiile in care intre apelanta si intimata nu exista raporturi de munca, iar actul juridic a carui anulare se cere nu este emis in cadrul unor asemenea raporturi, fiind intitulat „Decizie de imputare”.

Prin raportare doar la art. 254 din Codul muncii, instanta de fond nu a intrat in cercetarea fondului litigiului, nefacand nici o trimitere la dispozitiile art. 2 din Legea nr. 84/2012 si neanalizand natura litigiului dedus judecatii, in contextul inexistentei unui raport de munca intre parti.

Fata de prevederile art. 2 din Legea nr. 84/2012, apare ca fiind gresita asertiunea instantei potrivit careia „parata nu avea posibilitatea legala sa emita dispozitia de imputare pentru suma pe care reclamanta ar fi incasat-o...”.

Prin urmare, in conditiile inexistentei unor raporturi de munca intre apelanta si intimata, a dispozitiilor speciale din Legea nr. 84/2012, derogatorii de la prevederile Codului muncii, si a obligativitatii pentru Unitatea Administrativ-Teritoriala Masloc de recuperare a prejudiciului stabilit ca urmare a Deciziei Curtii de Conturi, s-a optat, ca forma de recuperare a acestuia, pentru modalitatea prevazuta de Legea nr. 84/2012, prin emiterea unei „decizii de impunere”, similara procedurii prevazute de Legea nr. 188/1999 in raporturile dintre functionarii publici si angajatori. De altfel, lipsa unui raport contractual de munca intre parti, facea imposibila initierea unei actiuni in raspundere patrimoniala, in intelesul prevederilor din Codul muncii, care sa constate o datorie scadenta, lichida si exigibila. In speta, nu se pune problema unei raspunderi a salariatului ce ar fi trebuit constatata conform prevederilor din Codul muncii, produsa din vina si in legatura cu munca lui. Este o situatie atipica, constatata indirect printr-o hotarare judecatoreasca, respectiv cea care a mentinut dispozitiile Deciziei Curtii de Conturi, si care are o reglementare speciala, prevazuta de Legea nr. 84/2012 in privinta recuperarii prejudiciilor. Or, modalitatea de recuperare prevazuta de acest act normativ a fost respectata de catre parata, prin emiterea deciziei de imputare a carei nulitate se solicita.

In drept, s-au invocat dispozitiile art. 466 si urmatoarele din Codul de procedura civila si art. 2 coroborat cu art. 1 din Legea nr. 84/2012.

Intimatul a depus intampinare, prin care a solicitat respingerea apelului ca nefondat.

Examinand apelul declarat prin prisma motivelor invocate, a inscrisurilor de la dosarul cauzei si a dispozitiilor legale aplicabile, Curtea a constatat ca este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse in continuare.

Reclamanta nu se incadreaza in categoria functionarilor publici, pentru care legiuitorul a prevazut o procedura speciala de recuperare a sumelor datorate, reglementata de art. 85 din Legea nr. 188/1999.

Conform art. 85 din Legea nr. 188/1999, „repararea pagubelor aduse autoritatii sau institutiei publice in situatiile prevazute la art. 84 lit. a) si b) se dispune prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare, in termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, dupa caz, prin asumarea unui angajament de plata, iar in situatia prevazuta la lit. c) a aceluiasi articol, pe baza hotararii judecatoresti definitive si irevocabile. Impotriva ordinului sau dispozitiei de imputare functionarul public in cauza se poate adresa instantei de contencios administrativ”. Calitatea de functionar public a salariatului determina, totodata, competenta materiala a instantei de contencios administrativ pentru cenzurarea legalitatii si temeiniciei dispozitiei de imputare.

Prin urmare, reclamantei ii sunt aplicabile dispozitiile art. 254 raportate la cele ale art. 164 din Codul muncii, conform carora restituirea sumelor nedatorate, incasate de catre salariat, se poate realiza doar in baza unei hotarari judecatoresti definitive.

Asa cum si prima instanta a aratat, Codul muncii nu prevede posibilitatea stabilirii raspunderii patrimoniale si a obligatiei de restituire a sumelor incasate necuvenit de salariati, pe calea emiterii unei decizii de imputare.

Stabilirea raspunderii are loc, daca nu s-a ajuns la rezolvarea pe cale amiabila, numai pe cale judecatoreasca, prin pronuntarea unei hotarari judecatoresti definitive prin care sa se stabileasca prejudiciul produs si persoana care este obligata sa il plateasca. Necesitatea obtinerii unui titlu executoriu, se justifica prin faptul ca, in cadrul unui litigiu derulat in fata instantei de judecata, salariatul are posibilitatea sa formuleze aparari, pentru a inlatura sustinerile angajatorului cu privire la incasarea incorecta a sumelor de bani.

Decizia nr. 11/1.03.2012 a Curtii de Conturi a Romaniei - Camera de Conturi Timis a prevazut, in sarcina Primarului Comunei Masloc, obligatia stabilirii intinderii prejudiciului, precum si a recuperarii sumelor considerate de organul de control ca fiind pagube cauzate in patrimoniul entitatii. Recuperarea sumelor de catre ordonatorul de credite nu se poate realiza, insa, decat cu respectarea dispozitiilor legale in materie.

Norma speciala instituita de dispozitiile art. 85 din legea nr. 188/1999 este de stricta interpretare, aplicabila doar categoriei functionarilor publici, in considerarea raporturilor de munca specifice, nefiind aplicabila reclamantei care face parte din categoria personalului contractual.

In aceste conditii, prima instanta, in mod corect si legal, a constatat ca paratul nu avea posibilitatea legala sa emita dispozitia de imputare pentru suma pe care reclamanta ar fi incasat-o, decizia contestata fiind lovita de nulitate absoluta, data fiind incalcarea dispozitiilor imperative ale art. 254 si ale art. 169 alin. (2) din Codul muncii.

Imprejurarea ca, in speta, ar fi incidente dispozitiile art. 2 din Legea nr. 84/2012, in ceea ce o priveste pe reclamanta-intimata, este lipsita de relevanta, in contextul in care nu se poate stabili, prin modalitatea aleasa de apelant, daca intimata datoreaza sau nu sumele imputate, pentru a se putea, ulterior, aprecia daca beneficiaza sau nu de „amnistia fiscala” la care apelantul se refera in motivele de apel.

Prin urmare, doar dupa ce se stabileste, in conformitate cu dispozitiile imperative din Codul Muncii, mentionate anterior, ca intimata datoreaza suma mentionata in decizia de imputare ca incasata pe nedrept, s-ar putea face aplicarea dispozitiilor art. 2 din Legea nr. 84/2012.

Mai mult, in contextul in care obiectul actiunii pendinte este anularea deciziei de imputare emisa nelegal pe seama acestuia, solutionarea cauzei prin raportare la prevederile Legii nr. 84/2012 este inadmisibila, intrucat incalca limitele investirii instantei prin cererea de chemare in judecata.

Pentru considerentele expuse anterior, in baza art. 480 alin. (1) din Codul de procedura civila, Curtea a respins apelul ca nefondat.