Raspunderea materiala a functionarilor publici, Natura termenului de 30 de zile

Drept administrativ.

Art. 85 alin. 1 si 3 din Legea nr. 188/1999, art. 2547 din Codul civil (Legea nr. 287/2009).

Art. 85 din Legea nr. 188/1999 reglementeaza, in alin. 1 si 3, doua termene aplicabile in cazul raspunderii materiale a functionarilor publici si anume: un termen de 30 de zile si un termen de 3 ani; emiterea ordinului sau a deciziei de imputare trebuie sa se faca cu respectarea ambelor termene. Termenul de 3 ani este un termen obiectiv care incepe sa curga de la data producerii pagubei, legea calificandu-l ca fiind un termen de prescriptie, desi are natura juridica a unui termen de decadere. Pentru termenul de 30 de zile, art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 nu prevede natura juridica, dar, luand in considerare dispozitiile art. 2547 din Codul civil (Legea nr. 287/2009) - care prevede ca „Daca din lege sau din conventia partilor nu rezulta in mod neindoielnic ca un anumit termen este de decadere, sunt aplicabile regulile de la prescriptie.” - acest termen trebuie considerat ca fiind un termen de prescriptie; termenul de 30 de zile incepe sa curga de la data cand persoana in drept sa emita decizia a luat cunostinta de producerea pagubei.

Curtea de Apel Bacau - Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal

Decizia civila nr. 211 din 28 ianuarie 2016

Asupra recursului in materia contenciosului administrativ de fata constata urmatoarele:

Hotararea primei instante.

Prin sentinta civila nr. 860 din 3.09.2015 Tribunalul Bacau a admis in parte actiunea formulata de reclamantele P.M.F., T.L.E. si G.V. in contradictoriu cu paratul Primarul comunei C., jud. Bacau si, in consecinta: a anulat dispozitiile nr. 105, 107, 108/2.04.2015 si a obligat paratul la plata catre reclamante a sumei de 1000 lei cu titlu de cheltuieli de judecata, reprezentand onorariu avocat, astfel cum a fost redus.

Pentru a hotari astfel, tribunalul a retinut urmatoarele:

In fapt, prin deciziile de impunere nr. 105, 107, 108/2.04.2015 s-a stabilit in sarcina reclamantelor obligatia de plata a sumei de 60.000 lei, reprezentand jumatate din minimul prevazut de lege platit de catre Comuna C., ca urmare a procesului verbal de constatare si sanctionare a contraventiilor seria AR nr. 2305 emis de ANRMAP din data de 21.02.2013.

In drept, raspunderea civila a functionarului public potrivit dispozitiilor art. 84 si art. 85 din Legea nr. 188/1999.

Raspunderea patrimoniala a reclamantelor a fost angajata ca urmare a amenzii aplicate prin procesul verbal de contraventie seria AR nr. 2305/21.02.2013 pentru savarsirea unor neregularitati in incheierea contractelor de achizitii publice. Legalitatea actelor administrative este afectata prin insasi motivatia invocata de autoritatea publica in stabilirea obligatiei de plata, reclamantele fiind sanctionate pentru contraventiile constatate prin procesul verbal nr. 2305/21.02.2013 in sarcina comunei C., fara individualizarea faptei ilicite savarsite, a rolului detinut de fiecare functionar in cadrul derularii procedurii achizitiilor publice, a gradului de vinovatie. In preambulul dispozitiilor nu s-au mentionat obligatiile incalcate de catre fiecare reclamant in parte si nici raportul de cauzalitate existent intre modul de indeplinire a atributiilor si contraventiile constatate de ANRMAP, nefiind stabilite si nici dovedite elementele raspunderii civile. Simpla individualizare a sumei si simpla trimitere la decizia organului de control nu sunt suficiente pentru a motiva un act de atragere a raspunderii, trebuind a fi dovedita culpa functionarului.

Reclamantele au fost desemnate in calitate de membri in comisia de evaluare, atributiile comisiei fiind de deschidere a ofertelor, de verificare a indeplinirii criteriilor de calificare, de realizare a selectiei, de verificare a propunerilor tehnice, a propunerilor financiare, stabilirea ofertelor inacceptabile, stabilirea ofertelor admisibile si aplicarea criteriului de atribuire prevazut in documentatie. Raportat la faptele ilicite stabilite in sarcina comunei C. nu poate fi antrenata raspunderea membrilor comisiei de evaluare, activitatea comisiei fiind ulterioara intocmirii documentatiei si fiind strans legata de procedura de evaluare a ofertelor. Din inscrisurile depuse la dosar nu rezulta persoanele desemnate cu elaborarea documentatiei, persoanele desemnate cu realizarea procedurii de comunicare, actele emise de fiecare reclamanta in parte cu privire la cele doua contracte analizate, neputandu-se verifica modul in care fiecare functionar si-a exercitat atributiile in cadrul procedurii de atribuire si legatura de cauzalitate intre indeplinirea obligatiilor si incalcarea dispozitiilor O.U.G. nr. 34/2006.

Este intemeiata si apararea reclamantelor referitoare la emiterea actului cu incalcarea termenului de decadere de 30 de zile, termen care curge de la data constatarii pagubei. Se observa faptul ca autoritatea a fost sanctionata contraventional la data de 21.02.2013, cuantumul amenzii fiind individualizat in cuprinsul actului, iar prin semnarea procesului verbal autoritatea a fost informata atat cu privire la fapta ilicita retinuta, cat si cu privire la sanctiunea aplicata. Paguba produsa unitatii administrativ teritoriala este reprezentata de plata din bugetul autoritatii a sumei de 60.000 lei, contestarea procesului verbal neputand conduce la prelungirea termenului de 30 de zile. Mai mult decat atat chiar si prin raportare la data pronuntarii deciziei de apel, 5.11.2014 actul de imputare apare ca fiind emis cu incalcarea termenului limita stabilit pentru angajarea raspunderii patrimoniale, avand in vedere faptul ca dispozitiile au fost incheiate la data de 2.04.2015.

In ceea ce priveste cuantumul despagubirii, instanta constata faptul ca autoritatea a procedat la stabilirea in sarcina fiecarui functionar a intregului debit, fara a respecta principiile care guverneaza raporturile dintre debitori si dreptul de regres. Potrivit dispozitiilor articolului 1384 alineat 3 Cod civil regresul este limitat la partea din despagubire care revine fiecareia dintre persoanele raspunzatoare, datoria fiind conjuncta intre codebitori.

Cererea de recurs.

Impotriva hotararii tribunalului, in termenul prevazut de art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, paratul Primarul comunei C. a formulat prezenta cerere de recurs. Fara a mentiona expres vreunul dintre motivele de nelegalitate prevazute de art. 488 alin. 1 pct. 8 din Codul de procedura civila, paratul a sustinut urmatoarele:

Instanta nu a analizat suficient de atent fisele posturilor reclamantelor. Astfel, in fisa postului reclamantei P.M. sunt prevazute, ca atributii, avizarea pentru legalitate a documentatiilor pentru licitatii conform O.U.G. nr. 34/2006 si ca face parte din comisiile de licitatie asigurand procedura de desfasurare a acestora; in fisa postului reclamantei T. L., la pct. 21, se mentioneaza ca este responsabila in aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006.

Se impun a fi avute in vedere dispozitiile art. 304 alin. 1 si art. 209 alin. 1 lit. c) din O.U.G. nr. 34/2006, art. 71, art. 72 din H.G. nr. 925/2006.

In privinta termenului de 30 de zile in legatura cu care a retinut ca nu a fost respectat, trebuie avute in vedere dispozitiile art. 85 alin. 3 din Legea nr. 188/1999 care prevad un termen de 3 ani in care se prescrie dreptul conducatorului autoritatii sau institutiei publice de a emite ordinul sau dispozitia de imputare. Deci, Legea nr. 188/1999 prevede si un termen maxim pentru emiterea ordinului sau dispozitiei de imputare si acesta, in conformitate cu art. 73 alin. 3, este de 3 ani de la data producerii pagubei. Pentru valabilitatea ordinului sau deciziei de imputare este necesara respectarea ambelor termene: termenul de 30 de zile de la data constatarii pagubei si termenul de 3 ani de la data producerii pagubei. Constatarea pagubei poate fi facuta pe intreaga perioada de 3 ani, calculat de la data producerii ei, chiar si in ultima zi a acestuia.

In stabilirea sumei de 60.000 de lei pentru fiecare functionar public a tinut seama particularitatile raspunderii functionarilor publici, intre care si faptul ca raspunderea acestora este intotdeauna individuala, nu solidara. Nu s-a urmarit imbogatirea fara just temei, ci recuperarea sumei de 60.000 lei, dar nu exista criterii de stabilire a proportiilor raspunderii fiecaruia functionar in parte.

Cheltuielile de judecata trebuie respinse intrucat se mareste paguba creata de functionarii public.

Analiza motivelor de casare.

Argumentele invocate de recurentul-parat vizeaza, pe de o parte, netemeinicia hotararii recurate (in ceea ce priveste atributiile intimatelor-reclamante rezultand din fisele posturilor) - aspect care nu poate fi suspus controlului judiciar in recurs, potrivit art. 488 alin. 1 din Codul de procedura civila, casarea unei hotarari putand fi dispusa doar pentru motivele de nelegalitate enumerate in acest text la punctele 1 - 8 -, iar pe de alta parte, nelegalitatea hotararii, sub acest din urma aspect fiind posibila incadrarea considerentelor recurentului- parat in motivul de casare prevazut de art. 488 alin. 1 pct. 8 din Codul de procedura civila.

Mai intai se impune a fi analizata hotararea recurata prin prisma primului motiv de anulare invocat prin cererea de chemare in judecata, respectiv decaderea paratului din dreptul de a emite deciziile de imputare.

Art. 85 din Legea nr. 188/1999 reglementeaza, in alin. 1 si 3, doua termene aplicabile in cazul raspunderii materiale a functionarilor publici si anume: un termen de 30 de zile si un termen de 3 ani; emiterea ordinului sau a deciziei de imputare trebuie sa se faca cu respectarea ambelor termene. Termenul de 3 ani este un termen obiectiv care incepe sa curga de la data producerii pagubei, legea calificandu-l ca fiind un termen de prescriptie, desi are natura juridica a unui termen de decadere. Pentru termenul de 30 de zile, art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 nu prevede natura juridica, dar, luand in considerare dispozitiile art. 2547 din Codul civil (Legea nr. 287/2009) - care prevede ca „Daca din lege sau din conventia partilor nu rezulta in mod neindoielnic ca un anumit termen este de decadere, sunt aplicabile regulile de la prescriptie.” - acest termen trebuie considerat ca fiind un termen de prescriptie; termenul de 30 de zile incepe sa curga de la data cand persoana in drept sa emita decizia a luat cunostinta de producerea pagubei.

In cauza, termenul de 3 ani a inceput sa curga de la momentul obiectiv la constatarii si sanctionarii, de catre Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice, a contraventiei savarsite de Comuna C., in calitatea sa de autoritatea contractanta, in domeniul achizitiilor publice. Acest moment este 21.02.2013 si, calculat de la aceasta data, termenul de 3 ani prevazut de art. 85 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, a fost respectat, termenul expirand de 21.02.2016.

Insa, in ceea ce priveste termenul de 30 de zile prevazut de art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, concluzia corecta este cea stabilita prin hotararea recurata, in sensul nerespectarii acestui termen. Producerea unei pagube determinata de plata amenzii contraventionale aplicate de Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice a fost constatata de Curtea de Conturi - Camera de Conturi Neamt, prin decizia nr. 56 din 24.06.2014, ca urmare a actiunii de audit finalizate prin raportul de audit nr. A 19/9221/1 din 12.06.2014; la pct. 7 al acestei decizii s-a stabilit in sarcina Primarului comunei C., dispunerea de masuri in vederea recuperarii integrale de la persoanele vinovate, a creditelor bugetare utilizate pentru plata sanctiunii contraventionale, functie de hotararea definitiva care va fi pronuntata in contradictoriu cu Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice.

Chiar daca s-ar considera ca, fiind un termen de prescriptie, termenul de 30 de zile este susceptibil de suspendare sau intrerupere si ca a operat suspendarea cursului prescriptiei in temeiul art. 2532 pct. 2 din Codul civil pana la solutionarea definitiva a dosarului 12.303/299/2013 al Judecatoriei Sectorului 1 Bucuresti - in care s-a pronuntat, in plangerea contraventionala - sentinta civila nr. 21.851 din 12.11.2013, definitiva prin decizia civila nr. 1255 din 5.11.2014 pronuntata de Tribunalul Bucuresti - acest termen a fost cu mult depasit, dispozitiile de imputate fiind emise la data de 2.04.2015, dupa aproape 5 luni de la ramanerea

definitiva a hotararii date in solutionarea plangerii contraventionale.

Prin urmare, nerespectarea termenului de 30 de zile determina nulitatea dispozitiilor de imputare si, in aceste conditii, este de prisos cercetarea in fond a legalitatii acestora.