Contestatie evaluare functionari publici, Anularea raportului de evaluare si a ordinului emis

Potrivit practicii europene, dar si potrivit practicii inaltei Curti de Casatie si Justitie (decizia nr. 329/17.09.2014 - sectia de contencios administrativ), in instanta nu poate fi contestata modalitatea in care au fost apreciate cunostintele sau capacitatilor unei persoane - in cadrul concursului sau cu prilejul unei evaluari.

Reclamantul poate contesta insa actul administrativ prin care au fost stabilite competentele sale profesionale, aratand motivele de nelegalitate. Anularea acestui act va atrage si anularea actelor subsecvente, respectiv a actului administrativ prin care reclamantul a fost destituit din functie.

In cauza s-a facut o gresita aplicare a normelor ce reglementeaza evaluarea functionarilor publici in privinta intocmirii si demonstrarii obiectivelor si criteriilor de performanta stabilite pentru reclamant.

Legea nr. 188/1999 H.G. nr. 611/2008

Avand in vedere ca sesizarea instantei s-a facut sub imperiul legii noi de procedura, in cauza sunt aplicabile dispozitiile art. 499 NCPC, potrivit cu care
„
Prin derogare de la prevederile art. 425 alin. 1 lit. b, hotararea instantei de recurs va cuprinde in considerente numai motivele de casare invocate si analiza acestora, aratandu-se de ce s-au admis ori, dupa caz, s-au respins. "

Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului Constanta - sectia contencios administrativ si fiscal la data de 16.03.2016 sub nr. .../118/2016, reclamantul [...] in contradictoriu cu parata ANAF a solicitat:

• anularea raportului de evaluare a performantelor profesionale individuale pentru perioada 01.01. - 31.12.2015 nr. [...]/06.02.2015 prin care i-a fost acordat calificativul “ nesatisfacator”;
• anularea adresei nr. 358/09.02.2016 care are valoare juridica de decizie de respingere a contestatiei formulate de reclamant imptriva raportului de evaluare a performantelor profesionale individuale;
• anularea Ordinului nr. 838/24.02.2016 prin care a fost eliberat din functia publica de executie specifica de inspector antifrauda clasa I, grad profesional de asistent gradatia 2, clasa 47 de salarizare, la Serviciul de control antifrauda ... - Directia generala antifrauda fiscala ... - Constanta pentru incompetenta profesionala, ca urmare a obtinerii calificativului “nesatisfacator” la evaluarea profesionala aferenta perioadei 01.01.2015 - 31.12.2015, dupa expirarea termenului de preaviz de 30 zile de la data comunicarii ordinului mentionat;
• reintegrarea in functia detinuta anterior eliberarii potrivit Ordinului nr. 838/24.02.2016;
• obligarea paratei la plata unei despagubiri egale cu salariile indexate, majorate si recalculate, si cu celelalte drepturi de care este indreptatit sa beneficieze intre data eliberarii din functie si data reintegrarii sale efective in functia din care a fost eliberat in mod nejustificat.

Prin sentinta civila nr. 1131/26.09.2017 s-au respins exceptiile invocate de ANAF ca neintemeiate si s-a respins ca neintemeiata cererea formulata de reclamantul [...], in contradictoriu cu ANAF.

Pentru a pronunta aceasta hotarare prima instanta a avut in vedere urmatoarele:

Exceptia prematuritatii formularii capetelor de cerere 3, 4 si 5 a fost motivata de parata in considerarea faptului ca, fata de data emiterii Ordinului nr. 838/24.02.2016 si concediul medical al reclamantului care a determinat temporizarea efectelor ordinului de eliberare din functie, la data formularii cererii de chemare in judecata, respectiv 16.03.2016, ordinul nu isi produsese efectele.

Din aceasta persepectiva instanta a apreciat exceptia ca neintemeiata, avand in vedere ca pana la primul termen de judecata ordinul de eliberare din functie si-a produs efectele, aspect dovedit de catre reclamant cu nota de lichidare emisa in 02.05.2016.

In ceea ce priveste exceptia inadmisibilitatii capetelor de cerere 3, 4 si 5 pentru lipsa procedurii prealabile, instanta precizeaza mai intai ca doar pentru capatul de cerere privind anularea ordinului de eliberare din functie era necesara parcurgerea procedurii prealabile intrucat dispozitiile art.7 alin.1 din Legea nr. 554/2004 cer procedura prealabila doar cand se cere anularea actului sau emiterea actului, in cazul actiunii in despagubire procedura prealabila nefiind necesara.

Este real ca reclamantul a introdus actiunea in instanta la data de 16.03.2016 iar plangerea prealabila a depus-o prin posta la data de 17.03.2016, iar parata, desi a fost citata cu mentiunea sa precizeze daca a raspuns la plangerea prealabila nu a raspuns, ipoteza in care, in opinia instantei, dat fiind ca pana la primul termen de judecata din 9.06.2016 parata nu a solutionat plangerea prealabila, este indeplinita aceasta faza procesuala si, pe cale de consecinta, a procedat la solutionarea pe fond a cauzei.

Pe fondul cauzei, Tribunalul precizeaza ca, in cadrul controlului de legalitate pe care il exercita, nu poate verifica decat respectarea prevederilor legale referitoare la procedura de evaluare profesionala a functionarilor publici si la atributiile comisiei de evaluare, iar nu aspectele privind punctajul acordat persoanei evaluate.

Instanta observa totusi rapoartele colegilor de echipa ai reclamantului, respectiv ..., toti inspectori antifrauda in cadrul [...] Constanta, care au reclamat modalitatea defectuoasa de realizare a lucrarilor repartizate si de indeplinire a atributiunilor de serviciu de catre reclamantul [...], unii dintre acestia solicitand sefului de serviciu schimbarea colegului de echipa.

Instanta a retinut ca evaluarea profesionala a reclamantului a fost efectuata conform prevederilor capitolului III - Evaluarea performantelor profesionale individuale ale functionarilor publici din HG nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea si dezvoltarea carierei functionarilor publici.

Desi reclamantul a luat la cunostinta continutul rapoartelor intocmite de colegii sai de echipa cel mai tarziu la data depunerii la dosar de catre parata, nu a contestat veridicitatea situatiilor.

Neaplicarea unor sanctiuni disciplinare anterior nu are nicio relevanta si nu era obligatorie, intrucat reclamantul nu a fost destituit din functie ca sanctiune disciplinara.

In ceea ce priveste capatul de cerere privind anularea Ordinului nr. 838/24.02.2016 prin care reclamantul a fost eliberat din functia publica de executie, instanta a retinut ca reclamantul nu a formulat nicio critica de nelegalitate.

Ordinul nr. 838/24.02.2016 a fost emis avandu-se in vedere calificativul “nesatisfacator” obtinut la evaluarea performantelor profesionale individuale pentru perioada 01.01. - 31.12.2015 prin raportul de evaluare, fiind incidente dispozitiile art. 97 lit. c din Legea nr. 188/1999.

Fata de solutia data capetelor de cerere principale nu s-a mai impus analizarea capetelor de cerere accesorii.

Impotriva acestei hotarari a declarat recurs reclamantul [...] care a criticat-o ca fiind nelegala si netemeinica, invocand prevederile art. 488 alin. 1 pct.6 si 8 Cod proc. civila.

Din perspectiva art. 488 punctul 6 C.pr.civ., sustine ca instanta de fond s-a eschivat practic de la solutionarea reala a litigiului dintre parti, limitandu-se doar la o analiza formala a conditiilor de eliberare din functie.

Instanta de fond a aratat in motivarea sa ca nu se poate subroga evaluatorului care a procedat la atribuirea calificativului "nesatisfacator", in competenta sa intrand doar masuri de natura a inlatura eventualele incalcari in procedura de destituire din functie si/sau eventuala deturnare de putere, dar nu a motivat nicicum daca in prezenta cauza a existat sau nu un abuz de putere care a dus la atribuirea calificativului "nesatisfacator" cu privire la activitatea profesionala in anul 2015 si, in cele din urma, la destituirea din functie.

In ceea ce priveste critica din perspectiva art. 488 punctul 8 C.pr.civ.:

Referitor la rapoartele mai multor colegi de echipa prin care acestia ar fi solicitat sa fie inlocuit, la care instanta de fond a facut trimitere lapidar - fara insa a arata clar daca le-a atribuit valoare probatorie in cauza si daca in raport de acestea a pronuntat solutia criticata, arata ca nu i-au fost facute cunoscute decat cu ocazia prezentei judecati; in opinia sa aceste rapoarte au fost intocmite pro causa, ele nu beneficiaza de data certa si nu cuprind date suficient de concrete pentru a putea fi avute in vedere cu ocazia evaluarii activitatii profesionale in functie de multitudinea de criterii indicate in H.G. nr.611/2008. Mai mult, cele mai multe rapoarte au fost intocmite de insusi superiorul care a procedat la evaluarea competentelor sale profesionale, ceea ce lipseste de orice obiectivitate evaluarea careia a fost supus.

Considera ca in mod gresit instanta de fond nu a luat in considerare faptul ca niciodata de la data inceperii activitatii sale in cadrul [...] Constanta si pana la data emiterii Ordinului nr. 338/24.02.2016, nu i s-a adus la cunostinta ca activitatea sa ar fi fost necorespunzatoare, nu i s-a aplicat vreo sanctiune pentru neexercitarea ori exercitarea necorespunzatoare a atributiilor de serviciu si nu i s-a solicitat intocmirea vreunui referat pentru a da macar explicatii cu privire la modul de indeplinire a atributiilor de serviciu.

Pretinsa nerespectare a termenelor de executie a lucrarilor, "comportamentul neadecvat" la care se face referire in motivarea respingerii contestatiei sale (Adresa 358/09.02.2016), pretinsa neimplicare in redactarea actelor de control ori pretinsa redactare gresita a lucrarilor sunt chestiuni pentru prima data aduse la cunostinta sa la momentul solutionarii contestatiei impotriva raportului de evaluare a performantelor profesionale individuale pentru perioada 01.01. - 31.12.2015. Aceste abateri de la conduita corespunzatoare functiei detinute de reclamant sunt nereale, nefiind sustinute de nici un act doveditor.

Or, in conditiile in care evaluarea performantelor sale profesionale ar fi trebuit sa se bazeze pe o analiza concreta, detaliata a activitatii desfasurate de reclamant in anul 2015, atribuirea calificativului nesatisfacator nu poate avea loc in baza unor referiri generice la abateri care nu rezulta din nici un mijloc de proba si care, daca ar fi existat, ar fi facut obiectul sanctionarii in conditiile art. 77 din Legea nr. 188/1999 privind statutul functionarilor publici.

Avand in vedere cele de mai sus, este nejustificata emiterea ordinului de eliberare a sa din functie in baza constatarilor din raportul de evaluare atacat, necorespunderea profesionala retinuta in sarcina mea fiind neconforma cu realitatea si fiind expresia unui abuz de putere din partea evaluatorului sau.

Apreciaza ca se impune ca instanta de recurs, rejudecand cauza, sa dispuna odata cu anularea actelor administrative atacate, obligarea paratei la plata prejudiciului cauzat prin eliberarea nejustificata din functie in baza Ordinului nr. 838/24.02.2016, prejudiciu egal cu salariile indexate, majorate si recalculate si cu celelalte drepturi la care era indreptatit intre data eliberarii din functie si data reintegrarii efective.

Prin intampinare intimata parata a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Solutia instantei:

In ceea ce priveste motivul de nelegalitate intemeiat pe art. 488 punctul 6 Cod procedura civila, Curtea il apreciaza ca fiind neintemeiat, obligatia instantei de a isi motiva hotararea, consacrata legislativ in dispozitiile art. 425 Cod procedura civila, fiind respectata prin expunerea in considerentele hotararii a situatiei de fapt in detaliu, prin incadrarea in drept, examinarea argumentelor partilor si expunerea punctului de vedere al instantei fata de fiecare argument relevant si, nu in ultimul rand, expunerea rationamentului logico-juridic care a fundamentat solutia adoptata.

Criticile aduse hotararii si intemeiate pe dispozitiile art.488 pct.8 NCPC Curtea le apreciaza ca fiind intemeiate pentru urmatoarele considerente:

Potrivit practicii europene, dar si potrivit practicii Inaltei Curti de Casatie si Justitie (ex.: decizia nr. 329/17.09.2014 - sectia de contencios administrativ), in instanta nu poate fi contestata modalitatea in care au fost apreciate cunostintele sau capacitatilor unei persoane - in cadrul concursului sau cu prilejul unei evaluari.

Reclamantul poate contesta insa actul administrativ prin care au fost stabilite competentele sale profesionale, aratand motivele de nelegalitate. Anularea acestui act va atrage si anularea actelor subsecvente, respectiv a actului administrativ prin care reclamantul a fost destituit din functie.

In cadrul controlului legalitatii, instanta va aprecia in ce masura s-a facut o corecta aplicare a HG nr. 611/2008 privind evaluarea functionarilor publici.

Astfel, potrivit acestui act normativ, „evaluarea functionarilor publici are urmatoarele componente:

1. evaluarea gradului si modului de atingere a obiectivelor individuale;
2. evaluarea gradului de indeplinire a criteriilor de performanta”- art. 109.

Criteriile de performanta stabilite se aduc la cunostinta functionarului public evaluat la inceputul perioadei evaluate, sub sanctiunea neluarii lor in seama - art. 112 alin. 2.

Pentru notare criteriilor de performanta, trebuie apreciata indeplinirea criteriului de performanta in realizarea obiectivelor individuale stabilite - art. 113 alin. 1 lit. b).

Obiectivele individuale, asa cum prevede art. 111 alin. 1 trebuie:

1. ”sa fie specifice activitatilor care presupun exercitarea prerogativelor de putere publica;
2. sa fie cuantificabile - sa aiba o forma concreta de realizare;
3. sa fie prevazute cu termene de realizare;
4. sa fie realiste - sa poata fi duse la indeplinire in termenele de realizare prevazute si cu resursele alocate;
5. sa fie flexibile - sa poata fi revizuite in functie de modificarile intervenite in prioritatile autoritatii sau institutiei publice ".

In speta, obiectivele individuale pentru anul 2015 au fost stabilite prin Raportul de evaluare aferent anului 2014 si au vizat urmatoarele:

1. participarea la controale cu grad sporit de dificultate cu urmatorii indicatori de performanta: numar de procese verbale prin care a evaluat un prejudiciu cauzat bugetului de stat, numar de sesizari penale la a caror instrumentare a participat, valoarea prejudiciilor constatate, numarul de masuri asiguratorii, valoarea masurilor;
2. solutionarea lucrarilor repartizate, efectuarea controalelor in conformitate cu prevederile legale, cu respectarea intocmai a obiectivelor si termenelor stabilite cu urmatorii indicatori de performanta: numar de controale efectuate (procese verbale incheiate), valoare confiscari bunuri si sume/venituri ilicite; numar suspendari activitate,media amenzilor aplicate (valoare totala a amenzilor mentionate pe PVCSC semnate);
3. valorificarea in conditiile legii si reglementarilor interne a actelor de control incheiate cu urmatorii indicatori de performanta: gradul de indeplinire a obligatiilor privind comunicarea actelor de control organelor competente si valorificarea aspectelor constatate conform prevederilor legale;
4. solutionarea corespondentei si a altor sarcini specifice repartizate de conducerea ierarhica, in conformitate cu prevederile legale si in termenele stabilite cu urmatorii indicatori de performanta: numar de lucrari (adrese sau dispozitii) repartizate; numar de lucrari solutionate; numar de lucrari solutionate in termenul stabilit; gradul de intelegere si insusire a dispozitiilor si recomandarilor conducerii ierarhice in solutionarea lucrarilor repartizate;
5. studierea si insusirea legislatiei de profil si a procedurilor si normelor interne de lucru cu urmatorii indicatori de performanta: ore de pregatire profesionala la sediul DGAF/DRA;
6. perfectionarea pregatirii profesionale cu urmatorii indicatori de performanta: specializari si cursuri urmate pentru imbunatatirea cunostintelor si abilitatilor necesare indeplinirii sarcinilor.

Potrivit art. 113 din H.G. nr. 611/2008, notarea functionarilor publici parcurge urmatoarele

etape:

1. fiecare obiectiv se apreciaza cu note de la 1 la 5, nota exprimand gradul de indeplinire a obiectivului respectiv, in raport cu indicatorii de performanta;
2. fiecare criteriu de performanta se noteaza de la 1 la 5, nota exprimand aprecierea indeplinirii criteriului de performanta in realizarea obiectivelor individuale stabilite.

2. Pentru a obtine nota acordata pentru indeplinirea obiectivelor se face media aritmetica a notelor acordate pentru indeplinirea fiecarui obiectiv, inclusiv a obiectivelor individuale revizuite, daca s-a impus revizuirea acestora pe parcursul perioadei evaluate.
3. Pentru a obtine nota acordata pentru indeplinirea criteriilor de performanta se face media aritmetica a notelor acordate pentru indeplinirea fiecarui criteriu.
4. Punctajul final al evaluarii anuale este media aritmetica a notelor obtinute pentru obiectivele individuale si criteriile de performanta, potrivit alin. (2) si (3).
5. Semnificatia notelor prevazute la alin. (1) lit. a) si b) este urmatoarea: nota 1 - nivel minim si nota 5 - nivel maxim.

Notarea reclamantului recurent s-a facut dupa cum urmeaza:

• obiectivul 1 nota 1;
• obiectivul 2 nota 1,5;
• obiectivul 3 nota1,5;
• obiectivul 4 nota1,5;
• obiectivul 5 nota 1;
• obiectivul 6 nota 1.

Se constata astfel ca pentru obiectivele stabilite notarea reclamantului s-a facut cu nota minima ori putin peste nota minima la trei din obiective, nota finala fiind de 1,25.

Criteriile de performanta utilizate in evaluare au fost:

1. capacitatea de implementare - nota 1;
2. capacitatea de a rezolva eficient problemele - nota 1;
3. capacitatea de asumare a responsabilitatilor - nota 1;
4. capacitatea de autoperfectionare si de valorificare a experientei dobandite - nota 1;
5. capacitatea de analiza si sinteza - nota 1;
6. creativitate si spirit de initiativa - nota 1;
7. capacitatea de planificare si de a actiona strategic - nota 1;
8. capacitatea de a lucra independent - nota 1;
9. capacitatea de a lucra in echipa - nota 1,5;
10. competenta in gestionarea resurselor alocate - nota 1.

Nota finala pentru indeplinirea criteriilor de performanta a fost 1,05.

Potrivit art. 117 din HG nr. 611/2008:

„Calificativul final al evaluarii se stabileste pe baza notei finale, dupa cum urmeaza:

1. intre 1,00 - 2,00 - nesatisfacator;
2. intre 2,01 - 3,50 - satisfacator;
3. intre 3,51 - 4,50 - bine;
4. intre 4,51 - 5,00 - foarte bine”.

Fata de aceste dispozitii legale, nota finala a evaluarii acordata reclamantului recurent a fost de 1,15, acesta primind calificativul „nesatisfacator ”.

Asa cum a aratat instanta, fiind demonstrate criteriile si obiectivele stabilite si modul de aducere la indeplinire si realizare a acestora, nu se poate acorda o alta nota, instanta neputand sa se substituie organului de evaluare; insa, fiind acordata o anumita nota, instanta poate verifica in ce masura au fost demonstrate indeplinirea sau nu a obiectivelor si criteriilor de performanta si daca acestea au fost stabilite in mod concret, asa cum o cere H.G. nr. 611/2008. In cazul in care acest lucru nu ar fi posibil, s-ar deschide calea abuzurilor din partea institutiilor angajatoare.

Analizand modul de stabilire a obiectivelor si criteriilor de performanta prin raportul de evaluare nr. 2069/06.02.2015 ce a vizat perioada 01.01.2014 - 31.12.2014, se constata ca nu exista posibilitatea de cuantificare. Admitand ca nu se putea face o cuantificare in anul 2014 pentru anul 2015, cum evaluarea pentru un an se face la inceputul anului urmator, cu prilejul evaluarii organul fiscal trebuia sa specifice expres care a fost numarul total de procese verbale prin care a fost evaluat un prejudiciu cauzat bugetului de stat, numarul de sesizari penale, valoarea prejudiciilor constatate, numarul de masuri asiguratorii, valoarea masurilor, numarul de controale efectuate, valoarea confiscarilor etc. la nivelul anului 2015, pentru a se putea aprecia contributia reclamantului la realizarile institutiei si in ce masura acesta si-a indeplinit obiectivele.

Reclamantul recurent enumera in contestatia sa activitatile la care a participat insa parata nu demonstreaza ca, raportat la activitatea tuturor functionarilor publici cu aceleasi atributii din cadrul institutiei, activitatea reclamantului este nesatisfacatoare.

De asemenea, intimata-parata trebuia sa demonstreze organizarea pregatirii profesionale la nivelul institutiei si refuzul reclamantului de a participa si nominalizarea reclamantului pentru a participa la cursuri pentru imbunatatirea cunostintelor si refuzul acestuia de a participa (ori , stabilirea pentru fiecare an a obligatiei ca functionarii publici sa urmeze un numar de cursuri de perfectionare care nu a fost indeplinita de catre reclamant).

Pentru a dovedi nerealizarea obiectivelor stabilite si a criteriilor de performanta, parata depune o serie de rapoarte ale colaboratorilor reclamantului, rapoarte fara data certa, existand suspiciunea ca acestea au fost intocmite ulterior intocmirii raportului de evaluare.

Se constata ca toate referatele ce poarta o data din anul 2015 nu sunt inregistrate la institutia parata, iar singurele referate inregistrate poarta o data ulterioara raportului de evaluare,nici primele si nici secundele neputand fi luate in considerare ca probe pentru aprecierea realizarii de catre reclamant a obiectivelor si criteriilor de performanta.

Trebuie subliniat si ca, desi in toate rapoartele depuse la dosar se face referire la modul de exercitare a atributiilor de catre reclamant in anul 2015, la datele consemnate ca relevante nu s-a facut nicio sesizare catre institutia parata (nu exista inregistrari in acest sens).

Pe de alta parte, cu prilejul solutionarii recursului a fost depusa declaratia numitului [...], inspector antifrauda in cadrul [...] Constanta care a intocmit raportul aflat la dosarul de fond prin care se plange de colaborarea cu [...] si solicita schimbarea acestuia in cadrul echipei din care face parte, declaratie prin care afirma ca a fost hartuit si amenintat pentru a intocmi acel raport care nu corespunde realitatii.

Avand in vedere aceste argumente, instanta de recurs apreciaza ca in cauza s-a facut o gresita aplicare a normelor ce reglementeaza evaluarea functionarilor publici, mai sus citate, in privinta intocmirii si demonstrarii obiectivelor si criteriilor de performanta stabilite pentru reclamant, fapt ce impune admiterea recursului si casarea in tot a hotararii atacate.

Ca urmare a rejudecarii s-a dispus anularea raportului de evaluare intocmit pentru perioada 01.01.2015 - 31.12.2015 si a adresei de solutionare a contestatiei.

Intrucat Ordinul nr. 838/24.02.2016 a fost emis exclusiv in considerarea calificativului obtinut in baza raportului de evaluare pentru perioada 01.01.2015 - 31.12.2015, instanta va dispune si anularea acestuia.

La solicitarea reclamantului recurent, instanta va dispune in temeiul art. 106 din Legea nr. 188/1999 reintegrarea in functia detinuta si obligarea paratei la plata de despagubiri egale cu salariile indexate, majorate si recalculate, si cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat functionarul public de la data eliberarii din functie si pana la dat reintegrarii.

Cererea recurentului-reclamant de obligare a intimatei-parate la plata cheltuielilor de judecata efectuate la fondul cauzei a fost respinsa intrucat nu s-a facut dovada efectuarii unor astfel de cheltuieli in fata instantei de fond. Se retine si ca actiunea este scutita de plata taxei de timbru.

Decizia civila nr. 672/CA/03.07.2017 Judecator redactor Ecaterina Grigore