Litigiu privind functionarii publici din administratia publica locala, Calitate procesuala pasiva

Dreptul functiei publice

Art. 21, art. 62 si art. 63 din Legea nr. 215/2001;

Art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999

In litigiile privind functionarii publici, calitate procesuala va avea intotdeauna autoritatea sau institutia publica cu care sunt incheiate raporturile de serviciu, iar nu conducatorul acesteia. In litigiile privind functionarii publici care se afla in raporturi de serviciu cu administratia publica locala, avand in vedere competentele specifice reglementate de Legea nr. 215/2001, teza capacitatii de drept administrativ a fost preluata fara a se tine seama de faptul ca actele privind raportul de serviciu nu sunt emise (exclusiv) in exercitarea acestor din urma competente, ci (si/doar) a celor prevazute de Legea nr. 188/1999 sau a altor legi speciale.

Asadar, primarul a actionat in calitatea cea mai apropiata de semnificatia notiunii de „ conducator al autoritatii sau institutiei publice ”, iar legitimarea sa procesuala pasiva intr- un litigiu privind functionarii publici poate fi recunoscuta doar in calitate de reprezentant al persoanei juridice care este unitatea administrativ teritoriala, conform art. 21 alin. (1) si (2) si art. 62 din Legea nr. 215/2001.

Curtea de Apel Bacau - Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal

Decizia civila nr. 1306 din 25 octombrie 2018

Asupra recursului in materia contenciosului administrativ de fata constata urmatoarele:

Cererea de chemare in judecata si hotararea pronuntata de tribunal in prima instanta.

Prin cererea inregistrata la Tribunalul Bacau sub nr. 4400/110/2017 din 29 septembrie 2017, reclamantii A, B, C, D, E, F si G au chemat in judecata unitatea administrativ teritoriala Comuna H, solicitand anularea dispozitiei nr. 164 din 14 iulie 2017/14.07.2017 emisa de Primarul Comunei H, dispozitie prin care li s-au imputat sumele reprezentand indemnizatii acordate in comisiile de licitatii publice si in comisiile de receptie, precum si in alte comisii.

La termenul de judecata din data de 11 mai 2018, tribunalul a invocat din oficiu exceptia lipsei calitatii procesual pasive a unitatii administrativ teritoriale Comuna H.

Prin sentinta civila nr. 543 din 11 mai 2018, Tribunalul Bacau a admis exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a unitatii administrativ teritoriale Comuna H, respingand actiunea, ca fiind formulata impotriva unei persoane fara calitate procesual pasiva.

Pentru a hotari astfel, tribunalul a retinut, in esenta, urmatoarele:

Intr-un litigiu de contencios administrativ, pentru a avea calitatea de parat sau intimat este suficient sa se faca dovada ca acea autoritate publica este emitenta actului administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Reclamantii sunt functionari publici, conform dispozitiilor emise de Primarul Comunei H. si, prin cererea de chemare in judecata, au chemat in judecata in calitate de parat unitatea administrativ teritoriala Comuna H.

Art. 21 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 defineste unitatile administrativ-teritoriale, iar functia de autoritate publica a primarului este prevazuta de art. 61 alin. 1 din acelasi act normativ; totodata, conform art. 62 alin. (1) din Legea nr.215/2001 primarul reprezinta unitatea administrativ-teritoriala in relatiile cu alte autoritati publice, cu persoanele fizice sau juridice romane ori straine, precum si in justitie., atributiile primarului sunt prevazute de art. 63 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, iar in exercitarea acestor atributii emite dispozitii cu caracter normativ sau individual.

De retinut sunt si dispozitiile art. 85 din Legea nr. 188/1999.

Fata de aceste prevederi legale, trebuie stabilita distinctia intre raporturile juridice care pot fi stabilite pe de o parte, cu unitatile teritorial administrative, iar pe de alta parte cu primarul acestor unitati, in indeplinirea functiei de autoritate publica.

Unitatea administrativ-teritoriala, ca persoana juridica de drept public, este titulara drepturilor si obligatiilor ce decurg din raporturile cu persoane fizice sau juridice, potrivit legii, iar reprezentantul unitatii administrativ-teritoriale in relatiile cu persoanele fizice sau juridice este primarul. In cadrul unui litigiu de contencios administrativ avand ca obiect anularea unui act administrativ, calitate procesuala pasiva are autoritatea sau institutia publica care emite actul administrativ.

Cererea de recurs

Impotriva hotararii tribunalului, in termenul prevazut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, A, B, C, Dispozitii si E, au formulat prezentul recurs, invocand motivele prevazute de art. 488 alin. (1) pct. 6 si 8 din Codul de procedura civila.

Fara a grupa argumentele pe fiecare dintre cele doua motive de casare invocate, recurentii au sustinut urmatoarele:

Au formulat actiunea in contradictoriu cu unitatea administrativ teritoriala Comuna H, prin primar. Actul administrativ atacat a fost emis de primar, in calitatea sa de reprezentant al unitatii administrativ teritorial, insa functia de autoritate publica pe care acesta a exercitat-o nu coincide cu autoritatea publica in numele sau pentru care s-a emis dispozitia atacata.

Din inscrisurile de la dosarul cauzei rezulta ca sunt angajati ai unitatii administrativ teritoriale H.

Pe de o parte, nu se poate sustine o lipsa a raporturilor juridice directe dintre reclamanti si unitatea administrativ teritoriala Comuna H. In aceeasi ordine de idei, act administrativ emis de primar ar fi produs efecte in patrimoniul unitatile administrativ teritoriale sau al lor si nu in patrimoniul primarului care nu are capacitate juridica distincta si nu poate avea patrimoniu, acelasi principiu urmandu-l si eventualele cheltuieli de judecata.

Pe de alta parte, sunt de retinut dispozitiile art. 21 alin. (3), art. 61 alin. (1) si art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/0001., din interpretarea carora se desprinde concluzia ca in judecata va sta entitatea careia legea ii recunoaste personalitate juridica; in schimb, date fiind atributiile fiecarei autoritati prin care se realizeaza autonomia locala, consiliile locale si primarii, unitatea administrativ teritoriala va sta in judecata prin primar sau consiliul local.

Dispozitia atacata a fost emisa in urma deciziei nr. 73 din 14 decembrie 2015 emisa de Curtea de Conturi prin care s-a dispus luarea masurilor pentru recuperarea sumelor incasate nelegal. Totodata, dispozitia atacata produce efecte fata de ei si unitatea administrativ teritoriala si nu intre ei si institutia primarului.

Analiza motivelor de casare

Motivul prevazut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedura civila.

Se constata ca acest motiv de casare a fost invocat formal, in concret nefiind aduse nici un fel de critici care sa poata fi subsumate vreuneia dintre cele trei ipoteze ale textului.

Motivul prevazut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedura civila.

Participarea primarului la judecata, in nume propriu, in cazul litigiilor in care se ataca actele administrative emise in exercitarea atributiilor care ii sunt conferite de lege se fundamenteaza pe teza capacitatii de drept administrativ in virtutea careia, pe temeiul unor dispozitii speciale in raport cu Codul civil si Codul de procedura civila, chiar si in lipsa personalitatii juridice, poate sta in proces, in nume propriu, in calitate de reclamant sau parat, dupa caz, fiind vorba de o exceptie de la regula generala a fundamentarii capacitatii procesuale pe ideea de personalitate juridica.

Aceasta teza a fost retinuta si de tribunal atunci cand a considerat ca unitatea administrativ teritoriala nu are calitate procesuala pasiva, ci primarul care a emis dispozitia contestata. In acest sens, tribunalul a enumerat atributiile primarului prevazute de art. 63 din Legea nr. 215/2001, atributii in exercitarea carora emite dispozitii.

Insa, in cauza, dispozitia contestata nu a fost emisa de primar in exercitarea vreuneia dintre atributiile prevazute de art. 63 din Legea nr. 215/2001, text care reglementeaza patru categorii de atributii si anume: atributii exercitate in calitate de reprezentant al statului, in conditiile legii; atributii referitoare la relatia cu consiliul local; atributii referitoare la bugetul local; atributii privind serviciile publice asigurate cetatenilor. Dispozitia supusa controlului instantei de contencios administrativ nu poate fi integrata nici uneia dintre aceste patru categorii, ci a fost emisa in temeiul dispozitiilor speciale cuprinse in Legea nr. 188/1999, respectiv in temeiul art. 85 alin. (1) din aceasta lege, articol care prevede ca modalitate de reparare a pagubelor aduse de functionarii publici autoritatii sau institutiei publice, „[...] emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare [...]”.

In litigiile privind functionarii publici, calitate procesuala va avea intotdeauna autoritatea sau institutia publica cu care sunt incheiate raporturile de serviciu, iar nu conducatorul acesteia. In litigiile privind functionarii publici care se afla in raporturi de serviciu cu administratia publica locala, avand in vedere competentele specifice reglementate de Legea nr. 215/2001, teza capacitatii de drept administrativ a fost preluata fara a se tine seama de faptul ca actele privind raportul de serviciu nu sunt emise (exclusiv) in exercitarea acestor din urma competente, ci (si/doar) a celor prevazute de Legea nr. 188/1999 sau a altor legi speciale.

Asadar, primarul a actionat in calitatea cea mai apropiata de semnificatia notiunii de „conducator al autoritatii sau institutiei publice”, iar legitimarea sa procesuala pasiva intr-un litigiu privind functionarii publici poate fi recunoscuta doar in calitate de reprezentant al persoanei juridice care este unitatea administrativ teritoriala, conform art. 21 alin. (1) si (2) si art. 62 din Legea nr. 215/2001.

Pe de alta parte, prezenta in proces a unitatii administrativ teritoriale este necesara avand in vedere ca entitatea care detine un patrimoniu in masura sa garanteze indeplinirea obligatiilor care vor fi stabilite de instanta - chiar si cu titlu de cheltuieli de judecata - nu este primarul, ci unitatea administrativ teritoriala pe care o reprezinta.

Fata de cele ce preced, constatand gresita aplicare a dispozitiilor art. 63 din Legea nr. 215/2001 si incalcarea art. 85 din Legea nr. 188/1999, tinand seama si de faptul ca primarul a fost mentionat expres prin cererea de chemare in judecata in calitate de reprezentat al unitatii administrativ teritoriale, hotararea se impune a fi casata cu trimiterea cauzei spre rejudecare in temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.