Libertatea de apreciere rezervata organelor administrative. Exces de putere.

 

Art. 2 al. 1 lit. n) din Legea 554/2004

 

Este real ca, asa cum a retinut si tribunalul,  instanta  de contencios administrativ investita cu legalitatea actului emis, nu poate cenzura optiunea emitentului actului.

Potrivit dispozitiilor Legii nr. 554/2004, in competenta instantei de contencios administrativ intra verificarea legalitatii actului administrativ atacat, ceea ce presupune un control de legalitate a modului in care acesta a fost adoptat si a respectarii procedurii si etapelor de adoptare a acestuia, insa, nu si un control de oportunitate.

Cu toate acestea, libertatea de apreciere rezervata organelor administrative nu trebuie sa intre in contradictie cu principul legalitatii. Tocmai faptul ca aceasta libertate este lasata administratiei de catre legiuitor, care nu ii impune o ingradire expresa de a actiona in concret sau respectarea unei dispozitii precise, o obliga sa isi dubleze libertatea de alegere de o motivare corespunzatoare a actului emis, pentru a exclude arbitrariul.

In cauza, lipsa de motivare in fapt a actului contestat si mai cu seama lipsa elementelor de fapt care sa circumstantieze si sa fundamenteze in vreun fel optiunea emitentului pentru una din posibilitatile pe care legea i le confera se circumscrie definitiei excesului de putere, in acceptiunea prevazuta de art. 2 al. 1 lit. n) din Legea 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autoritatilor publice prin incalcarea drepturilor cetatenilor.

Din maniera in care este redactat art. 87 al. 3 din Legea 80/1995, rezulta ca nu este suficient ca un cadru militar sa fie condamnat prin hotarare definitiva la pedeapsa inchisorii, pentru savarsirea cu intentie a unei infractiuni, cu suspendarea executarii, pentru ca acesta sa fie trecut in rezerva, ci, legea consacra un  dreptul de apreciere ce apartine ministrului apararii. In exercitarea acestui drept, emitentul actului este obligat, potrivit principiului constitutional al dreptului la informare (art. 31 al. 2 din legea fundamentala), sa isi intemeieze aprecierea pe elemente obiective,  pe care sa le releve in cuprinsul actului adoptat.

Elementele obiective sunt in primul rand cele care tin de condamnare, si care trebuie apreciate in concret, Nefiind suficienta minuta deciziei penale sau cazierul judiciar, insa nu se poate face abstractie si de celelalte date care tin de persoana in cauza, sens in care prezinta relevanta imprejurari cum ar fi ca a obtinut calificative profesional foarte bune, ca nu a fost sanctionat disciplinar anterior si ca isi indeplineste cu profesionalism sarcinile de serviciu, astfel cum rezulta din dovezile administrate in cauza.

 

(Decizia civila nr. 524/R-CONT/4 Mai 2017)

 

Prin cererea inregistrata la data de 20.09.2016, prin declinare de competenta de la Curtea de Apel Pitesti, conform sentintei nr.129/9.06.2016, reclamantul TGC a solicitat, in contradictoriu cu paratul Ministerul Apararii Nationale, ca prin hotararea ce se va pronunta sa se dispuna urmatoarele:

- anularea Ordinului nr.DSP.183/11.09.2015 al comandantului D.2 I. „Getica”, prin care a fost trecut in rezerva la data de 17.09.2015;

- reincadrarea sa in armata, pe o functie corespunzatoare gradului si pregatirii de specialitate, precum si achitarea veniturilor salariale, conform soldei de grad si functie, avute la data trecerii in rezerva, pana la solutionarea cauzei;

- obligarea paratului la plata cheltuielilor de judecata, conform art.453 Cod procedura civila.

Prin intampinare, paratul Ministerul Apararii Nationale a solicitat respingerea cererii ca nefondata.

Tribunalul Arges, Sectia civila, prin sentinta civila nr.1217/12.12.2016 a respins actiunea, retinand urmatoarele:

Prin Ordinul DSP nr.183/11.09.2015 al comandantului D.2 I. „Getica”, reclamantul a fost trecut in rezerva prin aplicarea art.47 alin.3 din Legea nr.80/1995 rep., retinandu-se in considerente ca a fost condamnat pentru infractiuni savarsite cu intentie la pedeapsa inchisorii cu suspendare a inchisorii. Aceeasi masura s-a dispus prin acelasi act si fata de alte 6 persoane, cu aceeasi motivare.

La baza emiterii ordinului au stat fisa cu avize si raportul comandantului D.2 I. „Getica”.

Astfel, instanta a constatat ca in dosarul penal nr.2069/1/2014 al ICCJ, reclamantul a fost condamnat la o pedeapsa rezultanta de 2 ani inchisoare, cu suspendarea executarii, pentru savarsirea mai multor infractiunii, respectiv complicitate la infractiunea de fals intelectual si alte infractiuni prevazute de Legea nr.78/2000. Decizia a fost pronuntata la data de 3.02.2015, fiind definitiva incepand cu aceeasi data.

Cu toate acestea, in raportul nr.AS-1585/4.09.2015, s-a aratat ca desi au avut cunostinta despre solutie, persoanele condamnate, printre care si reclamantul, nu au instiintat unitatea despre solutionarea definitiva a cauzei, iar parata a aflat continutul minutei deciziei, abia in luna august 2015, in urma unei solicitari catre I.C.C.J.

Conform art.87 alin.3 din Legea nr.80/1995 rep., cadrele militare in activitate, condamnate pentru infractiuni savarsite cu intentie la pedeapsa inchisorii, cu suspendare sau gratiate, pot fi trecute in rezerva sau direct in retragere, ori pot fi mentinute in activitate, pe baza propunerilor inaintate ierarhic comandantilor/sefilor care au stabilite competente in acest sens, prin ordin al M.Ap.N.

Tribunalul a constatat ca prima conditie prevazuta de acest text de lege este indeplinita, respectiv reclamantul a fost condamnat la pedeapsa inchisorii cu suspendare, printr-o hotarare definitiva, pentru savarsirea cu intentie a unor infractiuni, dintre care unele in legatura cu serviciul.

Prin raportul nr.348/24.08.2015, comandantul Batalionului 33 Vanatori de Munte Posada a solicitat comandantului Brigazii 2 Vanatori de Munte Sarmisegetuza sa fie de acord cu analizarea solicitarii reclamantului pentru mentinerea in activitate. A argumentat acesta ca faptele militarilor nu au adus nici un prejudiciu institutiei militare si ca acestia nu au comis abateri disciplinare, au avut calificative de foarte bine, au dat dovada de profesionalism in indeplinirea atributiilor functionale, fiind preocupati permanent de preocuparea cunostintelor militare si de specialitate.

Asa cum s-a observat de catre instanta din raportul comandantului Brigazii 2 Vanatori de Munte Sarmisegetuza opinia acestuia a fost in sensul trecerii in rezerva a subofiterilor condamnati, printre care si reclamantul, detaliind in cuprinsul raportului care au fost motivele ce au determinat aceasta convingere.

Ca urmare, si structura juridic/echipa de comanda si sectia financiar contabila/echipa de comanda au acordat acelasi aviz favorabil propunerii de trecere in rezerva, considerand ca faptele pentru care au fost condamnati militarii, sunt incompatibile cu statutul de cadru militar in activitate.

Aceeasi a fost si opina exprimata de comandantul D.2 I. „Getica”, care in conformitate cu Legea nr.80/1995, are competenta de a dispune trecerea in rezerva sau retragere ori mentinerea in activitate a cadrelor militare aflate in situatia reclamantului.

Faptul ca reclamantul ar fi obtinut calificativul profesional de „foarte bine”, ca nu ar fi fost sanctionat disciplinar anterior si ca isi indeplineste cu profesionalism sarcinile de serviciu nu au nicio relevanta in cauza, textul de lege aratand clar ca este suficient ca un cadru militar sa fie condamnat prin hotarare definitiva la pedeapsa inchisorii sau amenzii penale, pentru savarsirea cu intentie a unei infractiuni, neimpunandu-se nici macar conditia ca fapta respectiva sa fi produs vreun prejudiciu institutiei militare sau altor institutii sau persoane.

Din modul de formulare al textului aplicabil reiese ca este o chestiune de oportunitate, singurul care stabileste care masura este mai potrivita fiind comandantul care are in competente in domeniul resurselor umane prin ordin al M.Ap.N.

Prin urmare, tribunalul a constatat ca este fara relevanta si faptul ca aceasta masura, respectiv a trecerii in rezerva s-a dispus prin actul contestat doar fata de 7 persoane, altele aflate in aceeasi situatie cu reclamantul fiind mentinute in activitate.

In lipsa unor alte criterii care sa fie clar si obiectiv stabilite de textul de lege, instanta a apreciat nu poate cenzura dreptul comandantului care are competente in acest sens, respectiv al comandantului D.2 I. „Getica” de a adopta solutia pe care o crede potrivita, in raport cu propunerile inaintate ierarhic.

Sustinerea reclamantului cum ca actul contestat nu ar fi fost motivat nu a fost primita de catre instanta, avandu-se in vedere ca in preambulul deciziei s-a aratat care a fost motivul care a determinat trecerea in rezerva a celor 7 cadre militare, iar din anexele la acest ordin, reiese clar si care au fost opiniile celorlalti factori de decizie, cu respectarea principiului subordonarii ierarhice.

Pentru aceste considerente, in baza art.1, art.2, art.8 si art.18 din Legea nr.554/2004 rep., coroborat cu prevederile Legii nr.80/1995, actiunea a fost respinsa.

Impotriva acestei sentinte a formulat recurs reclamantul, invocand critici incadrabile in prevederile art. 488 al. 1 pct. 8 C.proc.civ.

In motivare, a aratat ca intimatul Ministerul Apararii Nationale a emis un ordin de trecere in rezerva ce nu este in mod real motivat, acesta nearatand in concret care a fost motivul real al trecerii in rezerva a celor sapte cadre militare, necoroborandu-se cu actele depuse de catre recurent la dosarul cauzei.

Ordinul de trecere in rezerva nu se refera la toate cele peste 140 de cadre militare condamnate prin sentinta penala nr.983/12.11.2013 a I.C.C.J., ramasa definitiva prin decizia penala nr.12/3.02.2015 a I.C.C.J., ci doar la 7 dintre aceste cadre militare.

Astfel, ordinul de trecere in rezerva trebuia motivat intr-o maniera care sa nu dea nastere la interpretari si care sa nu creeze situatii discriminatorii intre cadrele militare, cu atat mai mult cu cat, din Raportul Comandantului Batalionului 33 Vanatori de Munte „Posada”, rezulta faptul ca acesta a avizat favorabil mentinerea in activitate a recurentului-reclamant TGC, aducand argumente de necontestat in fata comandantului ierarhic superior cu competente in cadrul Ministerului Apararii Nationale.

Astfel cum s-a precizat si in fata instantei de fond, motivarea actului administrativ constituie o garantie a respectarii legii si a ocrotirii drepturilor cetatenesti si totodata, un principiu al procedurii de emitere a actelor administrative. In acest mod s-a retinut si de C.J.C.E. in hotararea la 26.03.1987 in cauza Comisia Europeana contra Consiliului CE.

Ordinul de trecere in rezerva este intemeiat pe aprecieri de ordin subiectiv, fara a avea la baza vreo procedura ori metodologie de apreciere a trecerii cadrelor militare in rezerva, iar comportamentul recurentului vine in sprijinul admiterii recursului, neputand fi avut in vedere niciun alt fel de comportament decat unul exemplar al acestuia, recurentul avand o pregatire foarte diversificata si avansata, absolvind o serie de cursuri si specializari, avand o conduita si un dosar de cadre impecabil, nefiind sanctionat disciplinar in intreaga sa cariera militara.

De altfel, Ministerul Apararii Nationale a mentinut in functie mai multe persoane ce au fost condamnate ca urmare a sentintei nr.983/12.11.2013, ramasa definitiva prin decizia nr.12/3.02.2015 a I.C.C.J.

La data de 28.04.2017, Ministerul Apararii Nationale a depus concluzii scrise solicitand respingerea recursului ca netemeinic si nefondat.

Curtea, analizand recursul formulat, constata ca este fondat, din urmatoarele considerente:

Curtea are in vedere ca principiul motivarii actului administrativ impune necesitatea ca autoritatea care emite un astfel de act sa arate, in mod expres, elementele de fapt si de drept care determina adoptarea deciziei respective.  Motivarea reprezinta un element esential pentru formarea convingerii cetatenilor cu privire la legalitatea si oportunitatea actului administrativ, constituind, totodata, o garantie a alegerii solutiei optime de catre organul de decizie.

Amploarea si detalierea motivarii depind de natura actului adoptat, iar cerintele pe care trebuie sa le indeplineasca motivarea depind de circumstantele fiecarui caz. Asadar, desi motivarea reprezinta o obligatie generala, aplicabila oricarui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, dupa natura acestuia si contextul adoptarii sale, prin prisma  obiectivul sau, care este prezentarea intr-un mod clar si neechivoc a rationamentului institutiei emitente a actului.

Motivarea urmareste o dubla finalitate: indeplineste, in primul rand, o functie de transparenta in profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, sa verifice daca actul este sau nu intemeiat; permite, de asemenea, instantei sa realizeze controlul sau jurisdictional, deci in cele din urma permite reconstituirea rationamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia; desigur ea trebuie sa figureze chiar in cuprinsul actului si sa fie realizata de autorul sau.

Pornind de la aceste consideratii, Curtea are in vedere, in aprecierea indeplinirii cerintei motivarii de catre Ordinul nr.DSP.183/11.09.2015 al comandantului D.2 I. „Getica”,  , faptul ca in continutul acestuia se indica textul din lege care prevede posibilitatea trecerii in rezerva (art. 87 al. 3 din Legea 80/1995), facandu-se trimitere, sub aspectul situatiei de fapt, la Sentinta penala 983/2013 a ICCJ, ramasa definitiva prin Decizia nr. 12/2015 a ICCJ.

Desi face trimitere la hotararile judecatoresti mentionate, rezulta ca, de fapt, ceea ce a avut in vedere a fost minuta Deciziei nr. 12/2015 a ICCJ, document comunicat Ministerului Apararii Nationale la solicitarea acestuia si avut in vedere si in Raportul cuprinzand propunerea de trecere in rezerva.  Totodata, niciuna dintre ele nu a fost depusa la dosarul cauzei in extenso, astfel incat rezulta ca la adoptarea masurii de trecere in rezerva nu s-au avut in vedere circumstantele savarsirii infractiunii pentru care a fost condamnat recurentul.

Or, facand trimitere la Decizia nr. 12/2015  pronuntata in ultima instanta de  ICCJ, al carei continut nu l-a avut la dispozitie, si care a modificat sentinta primei instante,  emitentul actului nu a avut in vedere circumstantele de fapt, asa incat motivarea actului administrativ, vizavi de posibilitatea pe care textul de lege o deschide, aceea de a alege dintre mai multe optiuni - trecerea in rezerva sau direct in retragere ori mentinerea in activitate - nu este una adecvata, intrucat nici destinatarul actului si nici instanta de judecata nu pot decela elementele care au determinat optiunea pentru una dintre aceste masuri.

Este real ca alegerea optiunea pentru trecerea in rezerva, sau direct in retragere ori mentinerea in activitate intra in marja de apreciere de care se bucura autoritatea administrativa, insa, pentru a nu depasi aceasta marja, intrand in sfera unui exces de putere, este necesar ca autoritatea sa isi intemeieze alegerea pe circumstante de fapt obiective, ceea ce in cauza, in lipsa hotararii in extenso a instantei penale, nu a putut avea loc, nefiind indicate, nici in actul contestat si nici in actele premergatoare acestuia,  alte elemente din care sa rezulte ca emitentul actului ar fi efectuat o atare analiza pe baza altor imprejurari de fapt.

Ca atare, este real ca, asa cum a retinut si tribunalul,  instanta  de contencios administrativ investita cu legalitatea actului emis, nu poate cenzura optiunea emitentului actului. Potrivit dispozitiilor Legii nr. 554/2004, in competenta instantei de contencios administrativ intra verificarea legalitatii actului administrativ atacat, ceea ce presupune un control de legalitate a modului in care acesta a fost adoptat si a respectarii procedurii si etapelor de adoptare a acestuia, insa, nu si un control de oportunitate.

Cu toate acestea, libertatea de apreciere rezervata organelor administrative nu trebuie sa intre in contradictie cu principul legalitatii. Tocmai faptul ca aceasta libertate este lasata administratiei de catre legiuitor, care nu ii impune o ingradire expresa de a actiona in concret sau respectarea unei dispozitii precise, o obliga sa isi dubleze libertatea de alegere de o motivare corespunzatoare a actului emis, pentru a exclude arbitrariul.

In cauza, lipsa de motivare in fapt a actului contestat si mai cu seama lipsa elementelor de fapt care sa circumstantieze si sa fundamenteze in vreun fel optiunea emitentului pentru una din posibilitatile pe care legea i le confera se circumscrie definitiei excesului de putere, in acceptiunea prevazuta de art. 2 al. 1 lit. n) din Legea 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autoritatilor publice prin incalcarea drepturilor cetatenilor.

Din maniera in care este redactat art. 87 al. 3 din Legea 80/1995, rezulta ca nu este suficient ca un cadru militar sa fie condamnat prin hotarare definitiva la pedeapsa inchisorii, pentru savarsirea cu intentie a unei infractiuni, cu suspendarea executarii, pentru ca acesta sa fie trecut in rezerva, ci, legea consacra un  dreptul de apreciere ce apartine ministrului apararii. In exercitarea acestui drept, emitentul actului este obligat, potrivit principiului constitutional al dreptului la informare (art. 31 al. 2 din legea fundamentala), sa isi intemeieze aprecierea pe elemente obiective,  pe care sa le releve in cuprinsul actului adoptat.

Elementele obiective sunt in primul rand cele care tin de condamnare, si care trebuie apreciate in concret, Nefiind suficienta minuta deciziei penale sau cazierul judiciar, insa nu se poate face abstractie si de celelalte date care tin de persoana in cauza, sens in care prezinta relevanta imprejurari cum ar fi ca a obtinut calificative profesional foarte bune, ca nu a fost sanctionat disciplinar anterior si ca isi indeplineste cu profesionalism sarcinile de serviciu, astfel cum rezulta din dovezile administrate in cauza.

In consecinta, constatand ca  reclamantul se afla in situatia condamnarii, prin decizia penala 12/20915, pentru savarsirea unei infractiuni intentionate, cu suspendarea executarii pedepsei, paratul avea deschise optiunile aratate de art. 87 al. 3 din Legea 80/1995; exercitarea dreptului de optiune se inscrie in marja de apreciere de care dispune in calitate de autoritate administrativa, insa, pentru a  se putea verifica incadrarea in aceasta marja, dincolo de limitele careia se situeaza excesul de putere, autoritatea parata ar fi trebuit sa aiba la dispozitie si sa expuna, chiar intr-o maniera succinta sau prin trimitere, elementele de fapt care sa ii intemeieze alegerea. In consecinta, Curtea nu poate retine ca decizia a fost determinata de elemente de oportunitate, asa incat, in baza art. 31 al. 2 din Constitutie si a celorlalte dispozitii legale mentionate, se impune a fi cenzurata pe calea controlului judecatoresc prevazut de Legea  nr.554/2004, in baza art. 1 si art. 8 din aceasta lege.

In consecinta, pentru toate considerentele expuse, Curtea, in baza art. 496 C.proc.civ., a admis recursul, a casat sentinta si in rejudecare, a admis cererea formulata de reclamant. A dispus anularea partiala a Ordinului nr.DSP-183/2015 si reincadrarea reclamantului in armata cu plata drepturilor banesti cuvenite de la data trecerii in rezerva pana la reintegrarea conform prezentei hotarari.