Exceptie de nelegalitate, Inadmisibil

Este inadmisibila verificarea pe calea exceptiei de nelegalitate a unui contract de concesiune ce are ca obiect punerea in valoare a unor bunuri proprietate privata a orasului, in raport de dispozitiile art. .4 coroborate cu dispozitiile art. 2 alin. (1) lit. c), fraza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare.

Prin sentinta nr. 5126 din 18 noiembrie 2013 pronuntata de Tribunalul Mehedinti in dosarul nr. 9234/101/2013 s-a respins exceptia de nelegalitate invocata de petenta O L E, in contradictoriu cu intimatii-reclamanti H I C, H I F, intimatii-parati Consiliul Local al Municipiului O si paratii S G si S A.

Pentru a pronunta aceasta sentinta, Tribunalul a retinut urmatoarele:

Potrivit art. 4 (1) din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate
.

Art. 2 lit. c din acelasi act normativ defineste actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice.

Contractele de concesiune nu sunt acte administrative in sensul art. 2 lit. c din Legea nr. 554/2004 ci o conventie bilaterala intervenita intre o persoana fizica si Primaria municipiului Orsova, avand ca obiect concesionarea unor terenuri din domeniul privat al municipiului, conventie se incheie prin acordul de vointa al celor doua parti.

Asadar contractul de concesiune nu este un act administrativ unilateral cu caracter individual pentru ca legalitatea acestuia sa poata fi cercetata pe calea exceptiei de nelegalitate si prin urmare nu sunt indeplinite cerintele art. 4 din Legea nr.554/2004, exceptia de nelegalitate a contractelor de concesiune fiind inadmisibila.

In subsidiar, s-a aratat ca in situatia in care s-ar considera ca aceste contracte de concesiune pot face obiectul exceptiei de nelegalitate, aceasta este neintemeiata deoarece contractele de concesiune, vizate de exceptia de nelegalitate, sunt incheiate anterior intrarii in vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cu privire la aceasta categorie de acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, intr-adevar, ca „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate".

Referitor la dispozitiile legale susmentionate, Curtea Constitutionala, prin deciziile nr. 425 si 426 din 10 aprilie 2008, publicate in Monitorul Oficial nr. 354 din 8 mai 2008, a retinut ca acestea sunt constitutionale, prin raportare la urmatoarele prevederi din Legea fundamentala: art. 1 alin. (5), care instituie obligativitatea respectarii Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor; art. l5 alin. (2), care prevede ca legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale sau contraventionale mai favorabile; art. 16 alin. (1), care consacra egalitatea cetatenilor in fata legii si a autoritatilor publice; art. 20 alin. (2) referitoare la principiul prioritatii tratatelor privitoare la drepturile omului, la care Romania este parte; art. 21 privind accesul liber la justitie; art. 23 referitor la libertatea individuala si art. 44 privind dreptul de proprietate privata.

In procesul de aplicare la speta a dispozitiilor legale incidente cauzelor cu a caror solutionare este sesizat - in speta fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reprezentand temeiul de drept al invocarii exceptiei de nelegalitate - judecatorului national ii revine rolul de aprecia, pe de o parte, in sensul art. 20 alin. (2) din Constitutie, republicata, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romania este parte (cum este cazul Conventiei Europene a Drepturilor Omului) si, pe de alta parte, in sensul art. 148 alin. (2) din Constitutie, republicata, cu privire la compatibilitatea si concordanta normelor din dreptul intern cu reglementarile si jurisprudenta comunitare.

In acest sens, judecatorul national, in calitate de prim judecator al Conventiei Europene a Drepturilor Omului, are obligatia de a asigura efectul deplin al normelor acesteia (Conventiei), asigurandu-le preeminenta fata de orice alta prevedere contrara din legislatia nationala, fara sa fie nevoie sa astepte abrogarea acesteia de catre legiuitor.

De aceea, in exercitarea rolului ce revine judecatorului national, ca prim judecator conventional si comunitar, prin raportare la Conventia europeana a drepturilor omului, la practica CEDO, precum si la reglementarile comunitare si jurisprudenta Curtii de Justitie de la Luxemburg, instanta va inlatura dispozitiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificarile si completarile ulterioare, care permit cenzurarea fara limita in timp, pe calea incidentala, a exceptiei de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004, retinand ca aceste dispozitii contravin unor principii fundamentale, conventionale si comunitare, a caror respectare asigura exercitiul real al drepturilor fundamentale ale omului. Astfel, s-a retinut ca dispozitiile susmentionate din Legea contenciosului administrativ, in masura in care permit cenzurarea legalitatii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004, incalca dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. .6 din Conventia europeana a drepturilor omului si in practica CEDO, precum si de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securitatii juridice, care este implicit in totalitatea articolelor Conventiei si care constituie unul din elementele fundamentale ale statului dedrept" (CEDO, Hotararea din 6 decembrie 2007, Beian contra Romaniei).

Or, sub aspectul posibilitatii de cenzurare a legalitatii unui act juridic, CEDO a retinut ca posibilitatea de a anula, fara limita in timp, o hotarare judecatoreasca irevocabila reprezinta o incalcare a principiului securitatii juridice (CEDO, Hotararea din 28 octombrie 1999 in cauza Brumarescu impotriva Romaniei) iar in opinia separata la aceasta hotarare a fost introdusa o nuantare sub acest aspect, in sensul ca „atunci cand incalcarea acestui principiu (al securitatii raporturilor juridice - n.r.) se datoreaza posibilitatii de a anula, fara limita in timp, o hotarare definitiva, obligatorie si executata, (...) incalcarea trebuie considerata ca o infrangere a „dreptului la justitie", garantat de art. 6 din Conventie".

Validitatea argumentelor CEDO in speta de fata este sustinuta de similitudinea de efecte juridice existenta intre hotararea judecatoreasca definitiva si irevocabila si actul administrativ irevocabil de catre autoritatea emitenta si definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac prevazute de legislatia anterioara intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004.

Curtea de Justitie de la Luxemburg a retinut, de asemenea - in ceea ce priveste posibilitatea de invocare a exceptiei de nelegalitate cu privire la actele institutiilor comunitare - ca, atunci cand partea indreptatita sa formuleze o actiune in anulare impotriva unui act comunitar depaseste termenul limita pentru introducerea acestei actiuni, trebuie sa accepte faptul ca i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv si nu va mai putea solicita in instanta controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentala a exceptiei de nelegalitate. [Hotararea din 27 septembrie 1983. Universitate Hamburg (C-216/82 pct.5 si urm.). Hotararea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, pct.10 si urm.), Hotararea din 12 decembrie 1996, AccringtonBeef si altii (C-241/95, pct.14 si urm.), Hotararea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/95, pct.15 si urm.). Hotararea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel si altii (C-408/95. pct.26 si urm.). Hotararea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/99, pct.28 si urm.). Hotararea din 20 septembrie 2001, Banks (C- 390/98, pct.109 si urm.) si Hotararea din 23 februarie 2006, Atzeni si altii (C-346/03 si C-529/03, pct.30 si urmatoarele)].

Fata de cele aratate, s-a retinut ca dispozitiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, care permit repunerea in discutie, in mod repetat si fara limita in timp, a legalitatii oricarui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, incalca principiile si drepturile fundamentale aratate, contravenind practicii CEDO si a Curtii de Justitie de la Luxemburg, pronuntate in situatii juridice similare, cu atat mai mult cu cat in privinta actelor administrative individuale admiterea exceptiei de nelegalitate produce efecte similare, ca intindere si continut, cu anularea actului respectiv.

In consecinta, in aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) si art. 148 alin. (2) din Constitutie, prin raportare la principiile mai sus amintite, la Conventia europeana a drepturilor omului si la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum si la jurisprudenta CEDO si a Curtii de Justitie de la Luxemburg, s-a inlaturat, in speta, aplicarea dispozitiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la Hotararea Consiliului Local al comunei Bala nr. 28/22.08.1999, act administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004, a caror nelegalitate a fost invocata in cauza, pe cale de exceptie.

Prin inlaturarea dispozitiilor legale susmentionate, in raport de data emiterii actelor contestate, cererea formulata este lipsita de temei legal.

Pentru considerentele aratate a fost respinsa exceptia de nelegalitate a contractului de concesiune nr. 11/01.09.1993 incheiat de Primaria orasului O cu S G si a contractului de concesiune nr. 12/01.09.1993 incheiat de Primaria orasului O cu S A.

Impotriva acestei sentinte a formulat recurs reclamanta O L E, in termen si motivat, criticand-o pentru nelegalitate si netemeinicie.

In motivarea recursului a sustinut ca sentinta instantei de fond este lipsita de temei legal si a fost data cu incalcarea si aplicarea gresita a legii in sensul art. 304 pct. 9 Cod Procedura Civila, deoarece instanta de fond a fost lipsita de rol activ si nu s-a pronuntat asupra cererii de probatoriu depusa in scris la dosar si nu a administrat probele solicitate de recurenta.

Recurenta a sustinut ca instanta de fond i-a incalcat dreptul la aparare si la un proces echitabil prevazut de art. 24 din Constitutia Romaniei si art. 6 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului, si prin faptul ca in mod neegal a respins exceptia de nelegalitate a contractelor de concesiune nr. 11 si nr. 12 din 01.09.1993 incheiate intre Primaria Municipiului O si numitii S G si S A interpretand in mod gresit prevederile art. 2 alin. 1 litera c teza II-a din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, deoarece, dupa cum a aratat si in motivarea exceptiei de nelegalitate la data incheierii contractelor de concesiune atat Statul Roman cat si Primaria Municipiului O nu erau inscrise in cartea funciara cu acest teren si deci nu puteau incheia aceste contracte de concesiune.

Mai mult s-a sustinut ca potrivit art. 123 din Legea nr. 215/2001 doar consiliile locale si consiliile judetene hotarasc ca bunurile ce apartin domeniului public sau privat de interes local sau judetean sa fie concesionate sau inchiriate. Ori in cazul de fata nu exista o hotarare a Consiliului Local al Municipiului O prin care sa se hotarasca concesionarea celor doua suprafete de teren de 250 mp, aceasta constituind inca un motiv de nelegalitate sau chiar nulitate absoluta a celor doua contracte de concesiune nr. 11 si nr. 12 din 01.09.1993.

S-a sustinut si ca, la data incheierii contractelor de concesiune era in vigoare Legea nr. 69/1991 a administratiei publice locale iar Primaria Municipiului O nici potrivit acestui act normativ nu avea dreptul si calitatea legala sa incheie contractele de concesiune ,ci Consiliul Municipiului O dupa ce adopta o hotarare de consiliu local in acest sens .

In cel de-al doilea motiv de recurs raportat la art. 304 pct. 7 Cod Procedura Civila s-a sustinut ca sentinta instantei de fond este netemeinica si nelegala si pentru ca nu cuprinde motivele pe care se sprijina si cuprinde motive contradictorii si straine de natura pricinii.

In cel de-al treilea motiv de recurs s-a sustinut ca sentinta instantei de fond este netemeinica si nelegala si pentru ca instanta interpretand gresit actul dedus judecatii a

schimbat natura si intelesul lamurit si vadit neindoielnic al acestuia (art. 304 pct. 8 Cod Procedura Civila).

Astfel recurenta a sustinut ca a investit instanta de fond cu o exceptie de nelegalitate a doua contracte de concesiune si nu cu o actiune in anulare act administrativ cum in mod gresit a interpretat aceasta.

In drept a invocat dispozitiile art. 299-316 Cod Procedura Civila si a solicitat obligarea intimatilor si ia cheltuielile de judecata ocazionate cu procesul.

La data de 31.01.2014 intimatul parat BCPI O, reprezentata de OCPI Mh a formulat intampinare, prin care s-a aratat ca BCPI O, neavand personalitate juridica nu poate sta in judecata in nume propriu si nu poate fi obligata in raportul juridic dedus judecatii.

S-a aratat si ca nici BCPI O si nici OCPI Mh nu au fost parte in contractele de concesiune incheiate intre Primaria mun. O si S G si S A astfel incat sa poata avea calitate procesuala pasiva in prezenta speta.

Cu precadere asupra exceptiei lipsei calitatii procesuale invocata de intimatul parat BCPI O Curtea a retinut ca aceasta este nefondata pentru urmatoarele considerente:

In caile de atac spre deosebire de judecata in prima instanta calitatea procesuala se raporteaza la calitatea de parte in proces, iar nu la existenta unei corelatii cu calitatea de subiect de drept material al raportului juridic dedus judecatii.

Ca urmare, pentru ca o parte sa aiba legitimare procesuala in calea de atac este necesar si suficient sa fi avut calitatea de parte in fata primei instante.

In consecinta, o parte ce a avut aceasta calitate in fata primei instante nu poate invoca lipsa calitatii sale procesuale in fata instantei de control judiciar.

Mai mult, in speta dedusa judecatii trebuie avut in vedere si specificul acesteia determinat de obiectul sau, respectiv exceptie de nelegalitate, proces in care legitimarea procesuala nu se raporteaza la dreptul substantial dedus judecatii ci la calitatea de parte in litigiul in care exceptia de nelgalitate s-a invocat.

Prin urmare, si din acest punct de vedere, intimata are legitimare procesuala pasiva fiind parte in litigiul aflat pe rolul Judecatoriei O in care s-a invocat prezenta exceptie.

Asupra recursului formulat in cauza s-a retinut ca acesta este nefondat pentru urmatoarele considerente:

Nu poate fi retinut ca fiind intemeiat motivul de recurs prin care se invoca faptul ca prima instanta a interpretat gresit actul juridic dedus judecatii si a schimbat natura si intelesul lamurit si vadit neindoielnic al acestuia, deoarece din intreaga motivare a sentintei primei instante rezulta cu claritate ca judecatorul fondului a analizat cauza in raport cu obiectul acesteia respectiv exceptie de nelegalitate a contractelor de concesiune nr. 11 si 12 incheiate intre Primaria orasului O si numitii S A si S G in data de 01.09.1993 si in raport cu obiectul si cauza litigiului retinand ca exceptia invocata in cauza este inadmisibila in primul rand pentru ca actele administrative a caror nelegalitate se solicita a se verifica pe calea exceptiei nu sunt acte administrative unilaterale iar in subsidiar ca in raport de rata incheierii acestora cercetarea legalitatii lor, chiar si pe cale de exceptie ar incalca principiul securitatii juridice consacrat de art. 6 din Conventia europeana a drepturilor omului si in practica CEDO, precum si de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

In aceste conditii, desi instanta de recurs nu poate retine ca fondate concluziile primei instante privind imposibilitatea exercitarii controlului de legalitate asupra contractelor de concesiune pentru argumentul ca acestea nu sunt acte administrative unilaterale, deoarece art. 4 din Legea 554/2004 ce constituie sediul materiei nu face o astfel de delimitare intre actele administrative unilaterale si biltaterale sub aspectul posibilitatii verificarii legalitatii acestora pe cale de exceptie, retine ca fiind pe deplin intemeiate argumentele primei instante privind incalcarea principiul securitatii juridice prin posibilitatea de cenzurare fara limita in timp a actelor administrative, chiar si prin intermediul exceptiei de nelegalitate.

Suplimentar argumentelor primei instante, instanta de recurs a mai retinut inadmisibilitatea exceptiei de nelegalitate ce face obiectul prezentei cauze si pentru faptul ca potrivit art. 2 alin. (1) lit. c), fraza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare: „sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi si contractele incheiate de autoritatile publice
care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica..?"
.

Deci, cu alte cuvinte un contract de concesiune, care reprezinta un instrument juridic de punere in valoare a bunurilor din proprietatea statului sau a unitatilor administrativ- teritoriale, va fi asimilat actului administrativ in sensul normei legale citate mai sus si va fi supus, pe cale de consecinta, unui regim juridic de drept administrativ, numai in masura in care obiectul sau vizeaza punerea in valoare a unor bunuri proprietate publica, exclusiv.

Altfel spus, un contract de concesiune care are ca obiect punerea in valoare a unor bunuri proprietate privata a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, nu va fi supus competentei instantelor de contencios administrativ si nici nu poate face obiectul unei exceptii de nelegalitate.

In speta dedusa judecatii asa cum rezulta din certificatul de urbanism nr. 265/29.07.1993 si caietul de sarcini intocmit cu ocazia concesionarii terenului ce face obiectul celor doua contracte acesta face din domeniul privat al orasului O, contractele de concesiune incheiate cu privire la acesta neputand constitui astfel obiect al exceptiei de nelegalitate.

In contextul in care prima instanta a retinut in mod temeinic inadmisibilitatea exceptiei de nelegalitate cu care a fost investita nu sunt fondate nici argumentele recurentei privind neadministrarea probelor solicitate de aceasta deoarece acestea apar ca fiind neutile in conditiile in care in speta nu se impune a se cerceta fondul exceptiei supuse analizei instantei.

Fata de aceste considerente si vazand si dispozitiile art. 312 alin. 1 Cod Procedura Civila. recursul formulat a fost respins ca fiind nefondat.

(Dosar nr.9234/101/2013, Decizia nr.1688/2014 a Curtii de Apel Craiova- Sectia CAF, rezumat judecator Alina Raescu)