Decizie de eliberare din functie a unui functionar public, in situatia desfiintarii institutiei in cadrul careia activa

Drept administrativ. Dreptul functiei publice.

Legea 188/1999, Legea 53/2003, OUG 74/2013, H.G. nr. 520/2013

intrucat reclamantul a fost eliberat din functie ca urmare a desfiintarii Garzii Financiare, potrivit dispozitiilor OUG 74/2013 si H.G. nr. 520/2013, nu se pot retine pretinse incalcari ale legislatiei din domeniul functiei publice ori ale Codului muncii, incidente in alte situatii, in care incetarea raportului de serviciu are loc din alte cauze. Motivele de anulare a deciziei de eliberare din functie au fost respinse de instanta de fond prin aplicarea corecta a normelor incidente, conditii in care recursul este nefondat.

Curtea de Apel Bacau - Sectia a Il-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal

Decizia civila nr. 850 din 30 aprilie 2015

Prin sentinta civila nr. 377/CA/30.09.2014, pronuntata de Tribunalul Neamt in dosarul nr. 5415/103/2013, s-a respins, ca nefondata, actiunea formulata de reclamantul A.C.D., in contradictoriu cu paratul Ministerul Finantelor Publice - Agentia Nationala de Administrare Fiscala, in numele si pentru Garda Financiara - Comisariatul General, actiune prin care reclamantul a solicitat anularea Deciziei nr. 1430/23.09.2013, reintegrarea in functia detinuta anterior emiterii deciziei contestate si obligarea paratului la plata despagubirilor echivalente cu salariile cuvenite pentru functia detinuta anterior.

Impotriva acestei sentinte a declarat recurs reclamantul, care a invocat dispozitiile art. 488 alin. 1 pct. 6 si 8 Cod procedura civila, expunand, punctual, urmatoarele critici:

1. Instanta de fond a retinut in mod nelegal ca decizia contestata este corespunzator motivata, aplicand gresit dispozitiile Legii 188/1999, care se completeaza cu cele din Codul muncii, ignorand dispozitiile art. 76 si 78 din Cod, care impun ca decizia de concediere sa fie motivata in fapt si comunicata salariatului, sub sanctiunea nulitatii. In ce priveste motivarea in drept, nu s-a precizat in decizie care din cele doua situatii reglementate de art. 99 alin. 1 lit a din legea 188/1999 constituie temeiul juridic al eliberarii din functie, iar recurentul apreciaza ca nu era incidenta nici una din cele doua situatii la care face referire textul citat; avand in vedere ca institutia in cadrul careia functiona recurentul a fost preluata prin absorbtie, acest sustine ca erau incidente dispozitiile art. 235 din Codul civil, potrivit carora „
   In cazul absorbtiei, drepturile si obligatiile persoanei juridice absorbite se transfera in patrimoniul persoanei juridice care o absoarbe ”,
   fiind astfel incident motivul de casare prevazut de art. 488 pct. 8 Cod procedura civila.

Sub un alt aspect, recurentul invedereaza ca instanta de fond a stabilit in mod gresit ca eliberarea sa din functie a intervenit ca urmare a desfiintarii institutiei, care si-a incetat activitatea, concluzie contrara prevederilor OUG 74/2013, astfel ca motivele retinute de tribunal sunt straine de natura pricinii, potrivit cu art. 488 pct. 6 Cod procedura civila.

2.  Instanta de fond a retinut in mod nelegal ca necomunicarea deciziei in termen de 5 zile de la emitere nu ar fi sanctionata cu nulitatea absoluta, contrar dispozitiilor art. 78 Codul muncii, care completeaza dispozitiile Legii 188/1999, fiind astfel incident motivul de casare prevazut de art. 488 pct. 8 Cod procedura civila.
3.  Instanta de fond a retinut in mod gresit ca parata ar fi dovedit indeplinirea cerintelor impuse de art. 99 alin. 6 din legea 188/1999, contrar dovezilor de la dosar.
4. Parata nu a respectat dispozitiile art.107 alin. 1 din legea 188/1999, iar instanta de fond a stabilit gresit ca avizul ANFP nu ar fi necesar in cazul desfiintarii institutiei, contrazicand astfel concluziile anterioare, potrivit carora Garda Financiara a fost preluata prin absorbtie.
5. In cauza erau aplicabile dispozitiile art. 100 alin. 1 din Legea 188/1999, intrucat atributiile de serviciu ale personalului din cadrul Agentiei care ocupa functia de inspector antifrauda sunt identice cu cele ale comisarilor Garzii Financiare, concluziile tribunalului sub acest aspect fiind gresite; totodata s-au incalcat si dispozitiile art. 100 alin. 5 din Legea 188/1999 , cu privire la care instanta de fond nu s-a pronuntat.
6.  Decizia de eliberare din functie incalca principiul stabilitatii functiei publice si conduce la un tratament discriminatoriu, iar instanta de fond a apreciat gresit ca aceste aspecte nu se impun a fi analizate, aspect ce se incadreaza in motivul de casare reglementat de art. 488 pct. 6 Cod procedura civila. Recurentul solicita a se avea in vedere ca masurile de reorganizare au fost diferite pentru functionarii publici din cadrul Administratiei Nationale a Vamilor, fata de cei din DGFP si au incalcat principiul stabilitatii functiei publice, consacrat de art. 3 din legea 188/1999.

Pentru toate aceste motive, recurentul solicita admiterea recursului, casarea sentintei, rejudecarea actiunii si admiterea ei asa cum a fost formulata.

Intimata parata Agentia Nationala de Administrare Fiscala a depus intampinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Cu privire la primul motiv de recurs, a solicitat a se avea in vedere ca decizia contestata este corespunzator motivata, intr-o maniera care permite destinatarului sa cunoasca temeiurile masurii, iar dispozitiile din codul muncii nu au incidenta in cauza, prevaland legea speciala, a functionarilor publici.

A doua critica este nefondata, in opinia intimatei, intrucat reorganizarea a vizat Agentia Nationala de Administrare Fiscala si nu Garda Financiara, care s-a desfiintat, ceea ce implica si incetarea activitatii institutiei, fiind invocata in acest sens Decizia Curtii Constitutionale nr. 366/2014.

Termenul de 5 zile la care face referire recurentul a fost corect apreciat de instanta de fond, in sensul ca depasirea lui nu poate sa atraga nulitatea deciziei, dupa cum corect au fost interpretate dispozitiile art. 99 alin. 6, art. 100 alin. 1 si 5 din legea 188/1999.

Intimata a expus reglementarile care vizau activitatea Garzii Financiare si a noii structuri din cadrul ANAF, care functioneaza pe un nou cadru legal, atributiile inspectorilor antifrauda fiind net diferite, iar cu privire la ultima critica a aratat ca instanta nu are caderea de a constata pretinsul tratament discriminatoriu, fata de Decizia nr. 366/2014 a Curtii Constitutionale.

Prin raspunsul la intampinare, recurentul reclamant a combatut sustinerile intimatei, reiterand argumentele de fapt si de drept din cererea de recurs.

Analizand sentinta recurata,
in raport de criticile care se subsumeaza motivelor de recurs reglementate de art. 488 pct. 6 si 8 Cod procedura civila, curtea constata urmatoarele:

1. Instanta de fond a demarat analiza cauzei deduse judecatii prin expunerea cadrului legal, determinat de adoptarea OUG nr. 74/2013
   privind unele masuri pentru imbunatatirea si reorganizarea activitatii Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative,
   act care prevedea la art. 1 ca :
   „Agentia Nationala de Administrare Fiscala, denumita in continuare Agentia, se reorganizeaza ca urmare a fuziunii prin absorbtie si preluarea activitatii Autoritatii Nationale a Vamilor si prin preluarea activitatii Garzii Financiare, institutie _ publica care se desfiinteaza. ”

Prin Decizia nr. 1430/23.09.2013 emisa de parata, reclamantul a fost eliberat din functie, conform art. 97 lit. c si art. 99 alin. 1 lit. a, alin. 2,3, 4 si 6 si art. 103 din Legea nr. 188/1999.

Decizia a fost emisa in baza dispozitiilor art. 1 si 19 alin. 1 si 2 din O.U.G. nr. 74/2013 si art. 32 din H.G. nr. 520/2013 privind organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, reprezentand, asa cum corect a retinut tribunalul, o punere in practica a O.U.G. nr. 74/2013, in acord cu art. 13 din ordonanta, potrivit cu care s-a emis si actul administrativ, respectiv H.G. nr. 520/2013, in vederea executarii legii. Asadar eliberarea din functie reprezinta consecinta directa a adoptarii O.U.G. nr. 74/2013 si a executarii dispozitiilor sale legale prin H.G. nr. 520/2013.

Instanta de fond a stabilit in mod judicios ca lipsa motivarii unei decizii de natura celei contestate in speta poate fi retinuta doar atunci cand din continutul deciziei nu se poate desprinde ratiunea pentru care emitentul a decis astfel si, prin urmare, decizia ar avea aparenta discretionara, aceasta fiind ratiunea pentru care legiuitorul a prevazut conditia motivarii pentru actul administrativ prin care se modifica raportul de munca al functionarului public ( art. 97 si 99 din legea 188/1999) .

In cauza, insa, din preambulul deciziei rezulta ca motivul esential al eliberarii din functie il constituie desfiintarea institutiei, conform art. 1 din O.U.G. nr. 74/2013, iar temeiul de drept este indicat ca fiind art. 99 alin. 1 lit. a din Legea nr. 188/1999 ( incetarea activitatii Garzii Financiare), aspecte pe care recurentul reclamant a fost in masura sa le cunoasca si sa le inteleaga in mod corespunzator, imprejurare care i-a permis sa atace decizie expunand pe larg motivele pentru care o considera nelegala.

Curtea considera necesar sa observe ca daca in cazul unui contract de munca, decizia de incetare a contractului din initiativa angajatorului trebuie sa mentioneze motivele de fapt care o justifica, in situatia de fata, in care institutia se desfiinteaza, prin efectul legii, iar cadrul legal stabileste masurile ce se impun a fi luate cu privire la functionarii publici din cadrul respectivei institutii, o detaliere a motivelor de fapt care au condus la eliberarea din functie nu ar fi putut decat sa reproduca dispozitiile legale care au impus masura; ori, in conditiile in care reclamantul este o persoana cu pregatire superioara, care - se presupune - era in cunostinta de cauza cu privire la actele ce reglementau activitatea institutiei in cadrul careia functiona, nu poate fi acceptata sustinerea lui, referitoare la imposibilitatea de a cunoaste motivele de fapt si de drept ale deciziei de eliberare din functie.

Prin urmare, curtea constata ca instanta de fond a aplicat corect dispozitiile din legea 188/1999 stabilind ca decizia contestata indeplineste exigentele referitoare la motivare, concluzie care este corecta si prin raportare la dispozitiile art. 76 lit. a Codul muncii.

Referitor la temeiul juridic al eliberarii din functie, instanta de fond a stabilit in mod legal ca acesta a fost indicat ca fiind art. 99 alin. 1 lit. a din Legea nr. 188/1999, ceea ce insemna, in mod evident, ca eliberarea din functie a intervenit ca urmare a desfiintarii institutiei - care si-a incetat activitatea, dispozitiile art. 1 din O.U.G nr. 74/2013( citate

anterior) fiind clare sub acest aspect. Textul prevede ca procedura de reorganizare vizeaza ANAF, iar nu Garda Financiara, care se desfiinteaza, argumentele retinute de instanta de fond fiind justificate prin raportare la art. 1 din O.U.G nr. 74/2013, astfel ca nu pot fi retinute criticile recurentului, nici din perspectiva art. art. 488 pct. 6, nici din perspectiva art. 488 pct. 8 Cod procedura civila.

Un argument in sprijinul acestei interpretari se regaseste in Decizia nr. 366/2014 prin care Curtea Constitutionala a retinut ca: „
Actul normativ criticat are ca obiect de reglementare reorganizarea unor autoritati ale administratiei publice centrale si locale, din subordinea Ministerului Finantelor Publice: Agentia Nationala de Administrare Fiscala, Autoritatea Nationala a Vamilor si directiile generale ale finantelor publice judetene. De asemenea, ordonanta de urgenta prevede desfiintarea Garzii Financiare, institutie publica de control care se afla in subordinea Agentiei Nationale de Administrare Fiscala ”

2. In ce priveste necomunicarea deciziei in termen de 5 zile de la emitere si sanctiunea nulitatii absolute, potrivit dispozitiilor art. 78 Codul muncii (motiv invocat atat in prima, cat si in cea de-a doua critica din recurs), curtea constata ca interpretarea recurentului este lipsita de temei legal.

Potrivit art. 99 alin. 1 din legea 188/1999,
„Persoana care are competenta legala de numire in functia publica va dispune eliberarea din functia publica prin act administrativ, care se comunica functionarului public in termen de 5 zile lucratoare de la emitere. ”

Termenul de 5 zile este un termen de recomandare, care are drept scop ca functionarul sa fie incunostiintat cu privire la masura legata de raportul sau de serviciu, astfel incat situatia acestuia sa se definitiveze intr-un interval de timp rezonabil, fara ca depasirea acestui termen sa atraga nulitatea deciziei, in lipsa unei prevederi exprese in acest sens.

Avand in vedere ca decizia de eliberare din functie produce efecte de la data comunicarii catre functionar, acesta nu ar putea fi vatamat de depasirea termenului de 5 zile prevazut de textul citat, astfel ca nu se poate retine nulitatea invocata de recurent.

3. Referitor la neindeplinirea cerintelor impuse de art. 99 alin. 6 din legea 188/1999, asa cum recunoaste chiar recurentul, solicitarea listei cu posturile vacante de la ANFP nu este o obligatie, ci o optiune a institutiei, astfel ca demersurile acesteia in acest sens, chiar daca nu ar fi concretizate in final, asa cum sustine recurentul, nu pot fi sanctionate in sensul sustinut in recurs. Prin urmare, nu se poate retine o aplicare gresita a dispozitiilor mentionate, cu observatia ca dispozitiile art. 99 alin. 5 si 6 au fost modificate prin OUG 82/2013, act normativ care a prevazut pentru institutii ca au doar posibilitatea de a solicita / pune la dispozitie lista cu posturile vacante, spre deosebire de reglementarea anterioara, care prevedea o obligatie in acest sens.

Cum decizia contestata in speta a fost emisa ulterior intrarii in vigoare a OUG 82/2013, nu se mai poate analiza pretinsa obligatie de punere la dispozitie a listei respective, ori consecintele neindeplinirii acestei obligatii.

4.  In ce priveste critica referitoare la aplicarea dispozitiilor art.107 alin. 1 din legea 188/1999, curtea constata ca, asa cum s-a mentionat anterior, procedura de reorganizare, conform art. 1 din O.U.G. nr. 74/2013, vizeaza ANAF, iar nu Garda Financiara, care s-a desfiintat, context in care instanta de fond a stabilit in mod legal ca nu erau incidente dispozitiile 107 alin 3 din Legea nr. 188/1999, care limiteaza obligatia autoritatilor si institutiilor publice de a solicita Agentiei Nationale a Functionarilor Publici avizul privind functiile publice, la situatiile prevazute la art. 107 alin . 1 (respectiv atunci cand are loc reorganizarea institutiei). Prin urmare, considerentele instantei de fond sunt rezultatul corectei aplicari a dispozitiilor art. 107 alin. 1 si 3 din legea 188/1999, criticile recurentului fiind nefondate si sub acest aspect.
5.  In ce priveste critica referitoare la aplicarea dispozitiilor art. 100 alin. 1 din Legea 188/1999, recurentul porneste de la aceeasi premisa gresita, ca ar fi avut loc o reorganizare a institutiei, ori nu se poate proceda la o examinare a atributiilor de serviciu ale personalului din cadrul Agentiei care ocupa functia de inspector antifrauda prin comparatie cu cele ale comisarilor Garzii Financiare, pentru ca, pe langa considerentele expuse anterior pe acest aspect, asa cum corect a retinut tribunalul, asa cum rezulta din dispozitiile art. 3 si 4 din O.U.G. nr. 74/2013, personalul din cadrul directiei antifrauda nu poate fi preluat din structura fostei garzii financiare, ci recrutarea se face pe baza de concurs, iar in al doilea rand, activitatea Directiei Generale Antifrauda Fiscala este diferita de activitatea Garzii Financiare, intrucat pe langa activitatile si atributiile acestei institutii, Directia Generala Antifrauda Fiscala are si alte atributii legate de prevenire, descoperire si combatere a actelor si faptelor de evaziune fiscala si frauda fiscala si vamala.

Aceleasi considerente sunt valabile si cu privire la pretinsa incalcare a dispozitiilor art. 100 alin. 5 din Legea 188/1999, care au fost analizate corespunzator de instanta de fond.

6. Criticile din recurs referitoare la incalcarea principiului stabilitatii functiei publice si tratamentul discriminatoriu al functionarilor publici ce activau la Garda Financiara, fata de cei de la alte institutii supuse reorganizarii vizeaza, practic, actul normativ ce reglementeaza reorganizarea activitatii Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, aspecte ce au format obiectul analizei in cadrul controlului de constitutionalitate, in urma caruia Curtea Constitutionala a stabilit urmatoarele:
   Curtea observa ca autorii exceptiei deduc neconstitutionalitatea ordonantei de urgenta criticate dintr-un pretins tratament discriminatoriu aplicat personalului incadrat in structurile administratiei fiscale, determinat de modalitatea diferita in care legiuitorul reglementeaza incadrarea in noile structuri: prima categorie, cea a personalului Autoritatii Nationale a Vamilor, al directiilor generale ale finantelor publice, precum si a personalului directiilor regionale pentru accize si operatiuni vamale, directiilor judetene si a municipiului Bucuresti pentru accize si operatiuni vamale, a fost preluata de noile structuri create in cadrul A.N.A.F., in vreme ce a doua categorie, cea a personalului Garzii Financiare, a fost eliberata din functie, incadrarea in structura nou- infiintata realizandu-se prin concurs sau examen.

In ceea ce priveste principiul egalitatii, Curtea constata ca, in mod constant, in jurisprudenta sa a statuat ca situatiile in care se afla anumite categorii de persoane trebuie sa difere in esenta pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar aceasta deosebire de tratament trebuie sa se bazeze pe un criteriu obiectiv si rational. Aceasta solutie este in concordanta si cu jurisprudenta constanta a Curtii Europene a Drepturilor Omului, conform careia orice diferenta de tratament, facuta de stat intre indivizi aflati in situatii analoage, trebuie sa isi gaseasca o justificare obiectiva si rezonabila.

Astfel, Curtea apreciaza ca analiza situatiei ce face obiectul prezentelor dosare porneste de la ipoteza ca ambele categorii de personal intre care se realizeaza comparatia de catre autorii exceptiei sunt persoane care detin calitatea de functionari publici, ceea ce ar determina calificarea situatiei acestora ca fiind identica. Curtea constata insa ca diferenta rezida in aceea ca in cazul primei categorii vechile structuri isi continua activitatea, intrucat se reorganizeaza ca urmare a fuziunii prin absorbtie, pe cand in cazul celei de-a doua categorii, in care se gasesc si autorii exceptiei, vechea structura - Garda Financiara - si-a incetat activitatea, legea prevazand desfiintarea sa.

Curtea observa ca analiza realizata din aceasta perspectiva duce la concluzia ca cele doua categorii de persoane se afla in situatii juridice diferite, astfel incat tratamentul juridic diferit este pe deplin justificat. Prin urmare, in cauza nu poate fi retinuta incalcarea principiului egalitatii in fata legii, prevazut de art. 16 din Constitutie.

Prin adoptarea masurii legislative a desfiintarii Garzii Financiare, cu consecinta eliberarii din functie a personalului aferent, nu se ingradeste alegerea profesiei sau a locului de munca, deoarece activitatea personalului noilor structuri create in cadrul A.N.A.F. trebuie sa se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat in vederea crearii cadrului legal de functionare a acestora. Or, ordonanta de urgenta prevede ca, in urma preluarii activitatii Garzii Financiare de catre A.N.A.F., se infiinteaza doua noi structuri, Directia generala antifrauda fiscala si, in cadrul acesteia, Directia de combatere a fraudelor, cu consecinta organizarii unor concursuri sau examene in scopul numirii personalului care sa desfasoare

activitatile care cad in competenta noilor structuri.

Fata de aceste constatari, obligatorii pentru instanta, si criticile de la ultimul punct al cererii de recurs urmeaza a fi respinse ca nefondate.

Avand in vedere considerentele expuse anterior, curtea constata ca instanta de fond a interpretat si aplicat corect dispozitiile legale analizate, iar argumentele retinute in motivarea sentintei se circumscriu situatiei de fapt si de drept analizate, astfel ca nu pot fi retinute motivele invocate de recurent, prin raportare la art. 488 pct. 6 si 8 Cod procedura civila, care sa conduca la casarea sentintei recurate.

Pe cale de consecinta, in temeiul art. 496 Cod procedura civila, recursul reclamantului va fi respins ca nefondat.