Consecintele aparitiei unor intarzieri nejustificate in procedura de evaluare de mediu a planurilor si proiectelor

Cuprins pe materii
:
Dreptul mediului. Procedura de evaluare de mediu. Intarzieri in desfasurarea procedurii.

Legislatie relevanta
:
HG 1076/2004.

Rezumat
:

Curtea observa ca normele care reglementeaza procedura de evaluare de mediu prevazuta de HG 1076/2004 presupun o colaborare permanenta intre titularii proiectelor si autoritatea de mediu competenta, primii fiind datori sa modifice proiectul ori de cate ori grupul de lucru il apreciaza ca nefiind optim si sa il propuna din nou spre evaluare.

Normele legale nu mentioneaza expres posibilitatea autoritatii de a acorda aviz negativ unui proiect (spre deosebire de procedura de evaluare a impactului de mediu prevazut de HG 445/2009), ci fac referire la posibilitatea de a returna proiectul pentru modificari care sa reduca impactul asupra mediului.

In cazul de fata, acest procedeu nu mai poate fi considerat acceptabil, deoarece a dus la acumularea unor intarzieri foarte mari, de natura sa constituie un obstacol excesiv in calea realizarii drepturilor reclamantilor.

Se observa faptul ca reclamantii detin in proprietate suprafetele de teren impadurite pe care doresc sa realizeze proiectul, astfel ca punerea in valoare acestor bunuri constituie o „speranta legitima” in sensul art. 1 Protocolul aditional nr. 1 la Conventia Europeana a Drepturilor Omului, care protejeaza dreptul de proprietate.

In numeroase cauze, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a considerat ca intarzierea nejustificata si neimputabila reclamantului in indeplinirea unor proceduri sau formalitati administrative sau judiciare care conditioneaza realizarea unei activitati de catre reclamant constituie o incalcare a drepturilor protejate de Conventie (de ex., cauzele Frydlender impotriva Frantei - (GC) nr. 30979/96, § 43, CEDO 2000-VII, Draganescu impotriva Romaniei s.a.). Jurisprudenta Curtii, impreuna cu textul Conventiei, alcatuiesc un bloc de conventionalitate, fac parte din dreptul intern si au prioritate fata de acesta.

Instanta retine, deci, ca nu atat un raspuns ferm al autoritatii in sensul respingerii proiectului (avizare negativa) ar aduce, neaparat, atingere dreptului de proprietate al reclamantilor, cat mai ales prelungirea excesiva a procedurilor administrative, care tin bunurile blocate intr-o stare daunatoare de incertitudine juridica.

Mai mult, Curtea observa faptul ca, in Anexa nr. 2 a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, se defineste avizarea ca fiind procedura de analiza si de exprimare a punctului de vedere al unei comisii tehnice din structura ministerelor, a administratiei publice locale ori a altor organisme centrale sau teritoriale interesate, avand ca obiect analiza solutiilor functionale, a indicatorilor tehnico-economici si sociali ori a altor elemente prezentate prin documentatiile de amenajare a teritoriului si urbanism sau prin proiectul pentru autorizarea executiei lucrarilor de constructii si proiectul tehnic (P.Th.) pe baza caruia se vor executa lucrarile.

In acelasi loc, se precizeaza ca avizarea se concretizeaza printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter tehnic de obligativitate.

Asadar, cel putin in privinta avizului de mediu pentru realizarea lucrarilor solicitate de reclamanti, Legea nr. 50/1991, republicata, da posibilitatea autoritatii de a emite un aviz negativ (defavorabil), daca apreciaza ca proiectul afecteaza excesiv mediul, aviz care este obligatoriu pentru autoritatea ce va elibera autorizatia de construire.

Curtea considera ca, pentru respectarea dreptului de proprietate al reclamantilor, se impune ca autoritatea de mediu sa faca aplicarea in dreptul intern a principiilor ce se degaja din Conventie si sa se pronunte, fie in sens pozitiv, fie in sens negativ asupra cererilor de avizare a proiectului depuse de reclamanti.

In acest scop, se impune ca reclamantii sa aleaga o alternativa de proiect pe care o apreciaza ca fiind finala si asupra careia autoritatea urmeaza sa se pronunte. Acest lucru a fost indeplinit deja de reclamanti, alternativa de proiect finala fiind cea examinata de expertul tehnic judiciar S.N. in cuprinsul raportului se expertiza efectuat in cauza, nemaifiind necesare alternative.

Totusi, avizul nu poate fi emis inca, deoarece este necesara parcurgerea celei de a treia etape din procedura, etapa de analiza a calitatii raportului si de luare a deciziei.

Asupra acestei etape, expertul judiciar nu s-a pronuntat deoarece a facut numai o evaluare sumara a impactului asupra mediului, corespunzatoare celei care se realizeaza de regula in etapa a doua a procedurii.

In etapa a treia, autoritatea va pleca de la alternativa finala a proiectului mentionata mai sus si va analiza calitatea raportului de mediu, urmand a face, daca este necesar, aplicarea art. 24 alin. 4 HG 1076/2004, fara insa a cere modificarea variantei de proiect.

Daca in urma analizarii calitatii raportului de mediu – din nou, fara a fi tinuta in vreun fel de constatarile expertului care constituie doar o evaluare sumara corespunzatoare celei de a doua etape, autoritatea va aprecia ca impactului asupra mediului este corespunzator, va proceda la avizarea favorabila a proiectului. Daca va aprecia ca riscurile asupra mediului sunt prea ridicate, tinand cont de beneficii si de alte posibilitati de realizare (inclusiv in alta locatie), va emite un aviz defavorabil, de care autoritatea emitenta a autorizatiei de construire va trebui sa tina cont.

In ce priveste termenul de finalizare a celei de a treia etape, Curtea considera ca un termen de 6 luni (cel mult un an, daca vor exista circumstante exceptionale) este necesar a fi respectat pentru a se asigura protectia corespunzatoare a dreptului de proprietate al reclamantilor.

Avizul emis constituie un act de reglementare in sensul art. 2 pct. 2 OUG 195/2005, este calificat de lege ca fiind act administrativ si poate fi atacat in fata instantei de contencios administrativ (art. 18 din acest act normativ) de reclamanti sau de organizatiile neguvernamentale care promoveaza protectia mediului (art. 20 alin. 6).

Decizia nr. 233 din 28.01.2015

a Curtii de Apel Galati

Prin sentinta nr. 2067/FCA/24.07.2013 a Tribunalului B., pronuntata in dosarul nr. 1120/113/2013, s-a admis actiunea reclamantilor P.B.M., S.I., S.G., A.E., V.V., G.C.R., P.A., M.C.J., N.O., C.V., M.L., M.L., C.G. si N.C., prin mandatar P.G. si a fost obligata parata APM B. la eliberarea avizelor de mediu aferente Proiectului „Construire ansamblu social sportiv D”.

Impotriva acestei sentinte, parata APM B. a declarat recurs, criticand-o ca fiind nelegala, conform art. 488 pct. 6 si 8 C.pr.civ.

Motivandu-si in fapt cererea de recurs, recurenta a precizat ca instanta de fond s-a limitat doar a-si insusi exclusiv punctul de vedere al intimatilor, fara a arata si motivele pentru care A.P.M. B. nu poate emite avizele de mediu aferente planului „Construire Ansamblu Social Sportiv D”. Tot instanta de fond s-a limitat a enumera asa numitele avize obtinute de la alte autoritati (avize amintite in cererea de chemare in judecata) fara sa ceara intimatilor inscrisurile respective si fara a le analiza. Totodata, intimatii nu au depus in apararea lor la instanta de fond nici un fel de inscris doveditor, asa cum prevede art. 249 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila.

Sentinta recurata trebuia sa aiba la baza motivele de fapt si de drept, care au format convingerea instantei, pentru ce a admis sustinerile intimatilor si le-a respins pe ale APM B. Dupa cum se poate observa, in considerentele hotararii atacate nu exista motivele de drept si de fapt pentru care s-au inlaturat argumentele si inscrisurile/dovezile APM B.

Totodata, argumentele instantei de fond in hotararea atacata potrivit carora „Tribunalul constata ca reclamantii au respectat intocmai etapele prevazute de lege pentru obtinerea avizului de mediu. Cat priveste procedura de realizare a evaluarii de mediu la care face referire HG 1076/2004 si de care depinde procedura de avizare, concretizata intr-un raport de mediu, instanta constata de asemenea, ca in cauza au fost efectuate studii si analize avand ca obiect impactul pe care construirea A.S.S. D. l-ar avea asupra mediului, florei si faunei sunt nelegale si netemeinice, deoarece instanta de fond nu putea sa se pronunte sub acest aspect atat timp cat intimatii nu au prezentat instantei de fond inscrisuri doveditoare. Asa cum s-a aratat la instanta de fond intimatii au parcurs doar prima etapa din procedura, fapt dovedit prin Deciziile etapei de incadrare cu nr. .... – ...../13.092010 emise de APM B., iar in prezent se afla in cea de a doua etapa din procedura (in conf. cu prevederile Cap. 3 Sectiunea a II-a din HG 1076/2004, privind stabilirea procedurii de realizare a evaluarii de mediu pentru planuri si programe, dar si a Manualului de aplicare aprobat prin Ordinul MMGA nr. 117/2006 si nu cum gresit a retinut instanta de fond faptul ca intimatii au respectat intocmai etapele prevazute de lege pentru obtinerea avizului de mediu.

Un alt motiv de nelegalitate al sentintei recurate este cel prevazut de art. 488 alin. 1 pct. 8 din Codul de procedura civila.

Instanta de fond retinand si preluand in hotararea atacata adresa emisa de elaboratorul de mediu, fara sa tina cont si de argumentele aduse de APM B., dar si de inscrisurile atasate. Astfel, instanta de fond, prin sentinta recurata a retinut in mod nelegal faptul ca „realizarea obiectivului de investitie prin respectarea masurilor de reducere a impactului, va conduce la un impact nesemnificativ spre moderat asupra biodiversitatii. In consecinta rezulta ca lucrarile preconizate in cadrul proiectului Construire A.S.S. D. vor avea un impact nesemnificativ asupra mediului, asupra habitatelor si a biodiversitatii zonei”. In contradictie cu cele retinute de instanta de fond in sentinta recurata s-a precizat ca in varianta raportului de mediu depusa de intimati la APM B., „elaboratorul variantei raportului de mediu precizeaza ca impactul va fi negativ moderat spre semnificativ si permanent (10-50% din suprafata sau populatie), ca urmare a defrisarii a jumatate din suprafata destinata complexului sportiv. Acest aspect al impactului se refera la intreaga biodiversitate, fauna si flora, deoarece disparitia ireversibila a vegetatiei lemnoase si odata cu ea a habitatelor existente pentru fauna, in special pasari… De aici rezulta fara nici un fel de dubiu ca impactul asupra mediului va fi negativ spre semnificativ si permanent.

Precizarile facute in adresa sus mentionata de catre SC D. SRL sunt doar extrase luate selectiv din varianta raportului de mediu, care sa ii favorizeze pe intimati, fara a face referire si la concluziile negative din acelasi capitol din varianta raportului de mediu. Instanta de fond s-a limitat doar la afirmatiile facute de SC D. SRL prin adresa nr…/16.07.2013, fara sa solicite si fara sa se depuna de catre intimati si varianta Raportului de mediu (depus de catre acestia la APM B.), pentru a putea forma convingerea instantei.

Prin decizia nr. 4078/17.04.2014, Curtea de Apel Galati a admis recursul, a casat cu retinere sentinta recurata si a fixat termen pentru evocarea fondului, la care urma sa se puna in discutie suplimentarea probatoriului cu proba prin inscrisuri si raport de expertiza.

Pentru a decide astfel, instanta a retinut ca se impunea casarea in integralitate a hotararii primei instante in considerarea existentei unui insuficient material probatoriu administrat la fondul cauzei, din perspectiva unei analize temeinice a tuturor sustinerilor invocate de parti atat in dovedirea, cat si combaterea actiunii.

In rejudecare dupa casarea cu retinere, instanta a admis proba cu inscrisuri si proba prin raport de expertiza tehnica.

Analizand intreg materialul probator administrat in cauza, Curtea de Apel constata urmatoarele:

Parata a dispus incadrarea cererilor de eliberare a avizului formulate de reclamanti, in procedura de realizare a evaluarii de mediu, armonizata la nivel european prin Directiva 2001/42/EC a Parlamentului European si a Consiliului („Directiva SEA”) si transpusa in legislatia romana prin HG 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluarii de mediu pentru planuri si programe.

Desi in certificatele de urbanism se face mentiune despre necesitatea obtinerii acordului de mediu, parata a apreciat ca, in realitate, este vorba despre un aviz si ca se impune parcurgerea procedurii de realizare a evaluarii de mediu, prevazuta de HG 1076/2004.

In cazul acordului de mediu, ar fi fost necesara parcurgerea procedurii de evaluare a impactului de mediu (EIA), reglementata de HG 445/2009 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice si private asupra mediului, care transpune Directiva 2011/92/UE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice si private asupra mediului („Directiva EIA”), modificata prin Directiva 2014/52/UE.

Parata a apreciat ca nu poate fi incidenta aceasta din urma procedura, deoarece planul propus de reclamanti nu se incadreaza in lista proiectelor mentionate in Anexele nr. 1 si 2 ale HG 445/2009, care sa atraga aplicarea procedurii de evaluare a impactului de mediu si care, in general, sunt proiecte de anvergura cu risc poluator foarte ridicat.

Planul propus de reclamanti se incadreaza in prevederile Ordinului Ministrului Mediului nr. 995/2006 pentru aprobarea listei planurilor si programelor care intra sub incidenta HG 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluarii de mediu.

In ce priveste aceasta procedura, in care a fost incadrata cererea reclamantilor, din economia dispozitiilor HG 1076/2004 si din explicatiile oferite de Manualul de aplicare a procedurii de realizare a evaluarii de mediu pentru planuri si programe, aprobat prin Ordinul Ministrului Mediului nr. 117/2006, reiese ca este compusa din trei etape:

1. Etapa de incadrare a proiectului de plan si de program;

2. Etapa de definitivare a proiectului de plan sau de program si de realizare a raportului de mediu;

3. Etapa de analiza a calitatii raportului si de luare a deciziei.

In prima etapa (incadrarea proiectului de plan si de program), se realizeaza notificarea catre autoritatea competenta de mediu, catre public si catre alte autoritati publice interesate, a proiectului de plan si de program si se stabileste daca proiectul se incadreaza intre cele pentru care este necesara realizarea procedurii de evaluare de mediu.

Proiectul propus de reclamanti a depasit prima etapa si, apreciindu-se ca se impune parcurgerea intregii proceduri de evaluare de mediu, a fost trecut in etapa urmatoare, de definitivare a proiectului de plan sau de program si de realizare a raportului de mediu.

Conform art. 14 alin. 1 HG 1076/2004, aceasta etapa presupune definitivarea proiectului de plan sau de program, stabilirea domeniului si a nivelului de detaliu al informatiilor ce trebuie incluse in raportul de mediu, precum si analiza efectelor semnificative ale planului sau programului asupra mediului. Toate aceste operatiuni se realizeaza in cadrul unui grup de lucru.

La momentul actual, proiectul reclamantilor se afla in aceasta etapa, fiind returnat de mai multe ori de catre grupul de lucru, ca urmare a faptului ca impactul asupra mediului era ridicat in varianta de proiect propusa. S-a stabilit ca se impunea gasirea unei alternative de proiect care sa diminueze consecintele negative asupra mediului.

Ca urmare a acestor masuri, procedura a acumulat intarzieri de timp pe care instanta la apreciaza ca fiind semnificative (proiectul a fost depus la autoritatea de mediu competenta in cursul anului 2009). Pentru definitivarea procedurii, reclamantii s-au adresat, prin cererea de chemare in judecata din prezenta cauza, instantei de contencios administrativ, solicitandu-i sa oblige autoritatea de mediu sa finalizeze procedura.

Parata a invocat, pe cale de exceptie, inadmisibilitatea unei astfel de actiuni, insa Curtea apreciaza ca cererea reclamantilor, chiar daca nu se incadreaza literal intre tipurile de obiecte cu care poate fi investita instanta de contencios administrativ conform art. 8 Legea nr. 554/2004, urmareste un scop legitim, acela de a inlatura pretinsa tergiversare nejustificata a procedurii din partea paratei si vizeaza apararea drepturilor reclamantilor, care pot si trebuie sa se bucure de protectie judiciara.

Daca actele normative ce reglementeaza procedura de evaluare de mediu ar fi continut termene mai clare de realizare a fiecarei etape, depasirea acestor termene de catre parata ar fi putut fi asimilata refuzului nejustificat de a solutiona in termen legal o cerere, care constituie un obiect tipic al actiunii in contencios administrativ.

Considerand prezenta cerere ca fiind admisibila (exceptia este deci, nefondata), Curtea observa ca normele care reglementeaza procedura de evaluare de mediu presupun o colaborare permanenta intre titularii proiectelor si autoritatea de mediu competenta, primii fiind datori sa modifice proiectul ori de cate ori grupul de lucru il apreciaza ca nefiind optim si sa il propuna din nou spre evaluare.