Conflictul de interese in care se afla un functionar public constituie abatere disciplinara si temei al raspunderii de aceasta natura.

 

Art.77 alin.2 lit.j) al Legii nr.188/1999

 

Aceasta interpretare se impune si in raport de prevederile Legii nr.188/1999, lege ce constituie reglementarea aplicabila la care trimite art.25 alin.3 din Legea nr.176/2010, si se impune a fi retinute dispozitiile art.77 alin.2 lit.j) potrivit carora „Constituie abateri disciplinare urmatoarele fapte: (…) j) incalcarea prevederilor legale referitoare la indatoriri, incompatibilitati, conflicte de interese si interdictii stabilite prin lege pentru functionarii publici;”, precum si dispozitiile art.101 potrivit carora „(1) Destituirea din functia publica se dispune, in conditiile art. 78, prin act administrativ al persoanei care are competenta legala de numire in functia publica, ca sanctiune disciplinara aplicata pentru motive imputabile functionarului public, in urmatoarele cazuri: a) pentru savarsirea repetata a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinte grave; b) daca s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar functionarul public nu actioneaza pentru incetarea acestuia intr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate.”

Incetarea raporturilor de serviciu in conditiile Legii privind Statutul Functionarului Public se face, fie in conformitate cu dispozitiile art.99, fie cele ale art.101 precitate. Niciuna din aceste prevederi legale nu legifereaza eliberarea sau destituirea din functia publica pentru savarsirea faptei de conflict de interese, fara ca aceasta sa fie tratata ca o abatere disciplinara. Situatia la care se refera lit.b) a art.101 din lege nu are in vedere conflictul de interese, ci numai starea de incompatibilitate, cu circumstantierea insa si a acesteia. Conflictul de interese poate fi asimilat unei fapte de natura celei la care se refera lit.a) a textului, deci o abatere disciplinara grava sau mai putin grava, aspect ce urmeaza sa fie insa verificat de catre comisia de disciplina, cea care, dupa parcurgerea procedurii, face propunerea de sanctionare catre persoana competenta.

Din ansamblul acestor dispozitii legale se apreciaza ca se impune concluzia potrivit careia conflictul de interese in care se afla un functionar public constituie abatere disciplinara si temei al raspunderii de aceasta natura, fiind posibila aplicarea unei sanctiuni, cu respectarea insa a reglementarilor speciale, respectiv cele din Legea nr.188/1999, HG nr.1344/2007 si Ordinul nr.2217/2013.

 

(Decizia nr. 432/R-CONT
/
19 Octombrie 2016)

 

Prin sentinta nr.252 pronuntata de Tribunalul Valcea la 17.02.2015 a fost respinsa cererea de chemare in judecata formulata de reclamantul GG in contradictoriu cu parata Agentia Nationala de Administrare Fiscala.

Pentru a hotari astfel instanta a retinut ca, prin Raportul de evaluare nr.42542/G/II din 27 septembrie 2012, Agentia Nationala de Integritate a retinut existenta unui conflict de interese in persoana reclamantului, act administrativ mentinut, in urma contestarii sale in instanta, atat prin hotararea Curtii de Apel Pitesti, cat si prin cea a Inaltei Curti de Casatie si Justitie.

In urma pronuntarii deciziei de catre aceasta din urma instanta a fost emis Ordinul nr.2492/13.08.2014 prin care parata a dispus eliberarea reclamantului din functia publica de conducere teritoriala a A.J.F.P. Valcea.

Din coroborarea dispozitiilor Legii nr.176/2010 cu cele ale Legii nr.188/1999, tribunalul a retinut ca cea dintai are caracter de norma speciala, iar posibilitatea calificarii conflictului de interese drept abatere disciplinara nu intervine decat in situatia in care raportul de evaluare nu a fost contestat. In masura in care el a fost contestat si a fost parcursa procedura de verificare a raportului, nu devin incidente dispozitiile art.99 alin.1 din Legea nr.188/1999, iar fapta constituie temei pentru eliberare din functie.

In aceste conditii nu se pune problema efectuarii unei cercetari prealabile, asa incat criticile aduse actului administrativ sunt, sub acest aspect, neintemeiate. Tot astfel, trebuie calificata si sustinerea privind nemotivarea ordinului, ordin care raspunde cerintelor de legalitate si cuprinde suficiente elemente pentru a permite persoanei vizate sa cunoasca si sa evalueze temeiurile sale.

Prima instanta a apreciat si ca nu a operat decaderea paratei din dreptul de a propune sanctiunea, termenul de 6 luni curgand de la ramanerea definitiva a raportului de evaluare, sanctiune aplicata in urma sesizarii persoanei competente de catre comisia de disciplina din cadrul paratei.

Impotriva acestei sentinte a formulat recurs reclamantul, invocand dispozitiile art.20 din Legea nr.554/2004 si critici incadrate in prevederile art.488 alin.1 pct.8 din Codul de procedura civila. In esenta, s-a sustinut ca:

- a fost solutionat gresit raportul dintre Legea nr.176/2010 si Legea nr.188/1999, retinandu-se ca cea dintai are valoare de norma speciala, desi art.25 alin.3 din aceasta trimite in mod expres la Legea nr.188/1999, act normativ care, sub aspectul aplicarii sanctiunii, respectiv a raspunderii disciplinare, are valoarea unei norme speciale. Aprecierea se impune si pentru ca Legea nr.176/2010 nu stabileste sanctiunea, ci trimite la o reglementare aplicabila, care are valoare de norma speciala;

- instanta a nesocotit dispozitiile art.22, art.25 si art.26 alin.1 lit.j) din Legea nr.176/2010, printr-o interpretare straina ratiunilor legiuitorului, facand o distinctie de regim juridic intre situatia contestarii si cea a necontestarii raportului de evaluare intocmit de catre A.N.I. Urmand rationamentul instantei s-ar ajunge la concluzia ca A.N.I. nu mai are temei pentru sesizarea organelor de disciplina, atunci cand raportul de evaluare a fost contestat. Or, in cauza, o astfel de sesizare s-a formulat.

Textele invocate drept cauza a cererii de chemare in judecata determina aprecierea potrivit careia faptele constatate de A.N.I. sunt, fie temei pentru eliberarea din functie, fie abatere disciplinara. De altfel, si Legea nr.188/1999, califica nerespectarea regulilor privind incompatibilitatea si conflictul de interese drept abatere disciplinara care, trebuie sanctionata conform reglementarii aplicabile fiecarei functii.

In cazul functionarilor publici fapta raportat la care s-a constatat starea de conflict de interese nu poate constitui decat abatere disciplinara care se cerceteaza de comisia speciala si se poate ajunge la aplicarea unei sanctiuni, cu respectarea insa a dispozitiilor H.G. nr.1344/2007 si Ordinului nr.2217/2013.

- se impunea ca instanta sa retina decaderea paratei din dreptul de a mai emite ordinul, cata vreme de la data pronuntarii sentintei nr.67/F-Cont/06.03.2013 a curs un termen mai mare de 6 luni, termen impus de dispozitiile art.26 alin.3 din Legea nr.176/2010, date fiind si prevederile art.377 alin.1 pct.1 Cod procedura civila de la 1865;

- art.99 din Legea nr.188/1999 reglementeaza expres si limitativ cazurile pentru care se dispune eliberarea din functie, precum si persoanele care au competenta de a dispune o astfel de masura. Desi nemotivat ordinul atacat pare sa aiba in vedere un motiv imputabil reclamantului si acesta este un altul decat incompetenta, cata vreme in perioada 2010-2013 reclamantul a primit calificativul de „foarte bine”. In aceasta enumerare nu se regasesc solicitarea A.N.I. si nici conflictul de interese;

- potrivit art.50 alin.3 din HG nr.1344/2007 si art.18 alin.2 din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr.2217/2013, actul administrativ de sanctionare trebuie sa cuprinda, sub sanctiunea nulitatii, elemente ce nu se regasesc in ordinul contestat. Aceeasi sanctiune este stabilita prin hotararea de Guvern si pentru neindeplinirea obligatiei de a anexa actului administrativ raportul comisiei de disciplina;

- legea privind statutul functionarilor publici prevede obligativitatea unei cercetari prealabile, cercetare care are ca scop respectarea dreptului la aparare si care, in cauza, nu s-a realizat;

- nu se regaseste in cauza niciuna din situatiile la care se refera art.101 alin.1 din Legea nr.188/1999;

- au fost incalcate normele de drept material cuprinse in dispozitiile art.1 si 8 din Legea nr.554/2004 prin aceea ca incetarea raporturilor de serviciu a fost dispusa in conditii neclare, cu consecinte incerte asupra carierei profesionale si asupra drepturilor dobandite pe parcursul acesteia, drepturi ce depind de caracterul imputabil sau neimputabil al eliberarii din functie.

Examinand criticile formulate se constata ca ele sunt fondate pentru cele ce se vor arata mai jos.

Prin cererea de chemare in judecata reclamantul a solicitat instantei sa dispuna anularea Ordinului nr.1492 emisa de parata la 13 august 2014, cu consecinta repunerii in situatia anterioara si repararii pagubei prin obligarea la plata despagubirilor reprezentand drepturile salariale indexate, majorate si reactualizate, precum si toate celelalte drepturi de care a fost lipsit, inclusiv cele de asigurari sociale, incepand cu 01.09.2014 si pana la reluarea raporturilor de serviciu.

Prin cererea din 15.12.2015 reclamantul a precizat intinderea despagubirilor la suma de 137.813 lei, despagubiri calculate pana la 30.09.2015, potrivit raportului de expertiza contabila intocmit in cauza, mentinandu-si pretentiile in continuare pana la reluarea raporturilor de serviciu.

Ordinul contestat a fost emis, asa cum se precizeaza in cuprinsul sau, in conformitate cu prevederile art.25 alin.3 din Legea nr.176/2010, respectiv a faptului ca in urma cercetarii judecatoresti a fost mentinut raportul de evaluare, intocmit de Agentia Nationala de Integritate, prin care se constata existenta unui conflict de interese cu privire la persoana reclamantului asa cum rezulta si din raspunsul dat de parata recursului gratios exercitat de catre reclamant.

Prin acelasi raspuns s-a sustinut punctul de vedere, insusit de altfel de catre instanta de fond, potrivit caruia in situatia in care raportul de evaluare este contestat, iar in urma cercetarii judecatoresti este mentinuta constatarea starii de conflict de interese, nu mai exista temei legal pentru demararea procedurii de cercetare administrativa in cadrul comisiei de disciplina constituita la nivelul A.N.A.F.

Aceasta este, in esenta, prima chestiune ce se impune a fi cenzurata de catre instanta, dat fiind ca, de modul in care ea este rezolvata, depinde verificarea sau nu a celorlalte critici invocate de catre reclamant in cererea de chemare in judecata si in prezenta cale de atac. Aprecierea este sustinut de faptul ca in situatia in care se retine un alt punct de vedere decat cel impartasit de catre parata si prima instanta, urmeaza a se verifica parcurgerea sau nu a procedurii administrative de catre comisia de disciplina, procedura la care trimit dispozitiile art.78 alin.3 din Legea nr.188/1999 si HG nr.1344/2007.

Astfel, este real ca potrivit art.25 din Legea nr.176/2010 „
(3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din functie ori, dupa caz, constituie abatere disciplinara si se sanctioneaza potrivit reglementarii aplicabile demnitatii, functiei sau activitatii respective.”

Textul reglementeaza, asadar, ca posibile efecte ale constatarii starii de incompatibilitate sau de conflict de interese eliberarea din functie „ori, dupa caz,”, aprecierea faptei, ca fiind abatere disciplinara si sanctionarea ei potrivit dispozitiilor legale aplicabile.

In economia Legii nr.176/2010, precum si a celorlalte acte normative incidente, nu exista o distinctie expresa pe care legiuitorul sa o fi facut intre situatia contestarii sau necontestarii raportului de evaluare intocmit de catre A.N.I., in planul sanctiunii aplicabile, iar interpretarea in sensul unei astfel de diferentieri nu poate pleca decat de la aprecierea ca prin verificarea efectuata cu ocazia solutionarii unei contestatii instanta se pronunta nu doar asupra existentei conflictului de interese (cum este cazul in speta), ci si asupra sanctiunii disciplinare ce se cuvine a fi aplicata, sanctiune ce se determina insa raportat la mai multe elemente implicate de raportul de serviciu.

De principiu, o astfel de premisa nu poate fi acceptata, nu doar pentru ca ea nesocoteste principii si competente pe care legiuitorul roman le-a introdus in cele doua materii, dar si pentru ca incetarea unor raporturi de serviciu nu are in reglementarea analizata valoarea unei sanctiuni complementare, iar dreptul la aparare al persoanei vizate a fost exercitat numai in planul verificarii conflictului de interese.

Dincolo de principii, in mod neindoielnic textul trimite la doua situatii distincte, cea in care fapta poate constitui abatere disciplinara datorita naturii raporturilor juridice in care se afla persoana care a savarsit-o si cea in care nu poate primi o astfel de calificare intrucat functia ocupata nu implica o astfel de raspundere (este situatia, de exemplu, a functiilor eligibile).

Atunci cand insa persoana se afla in raporturi juridice care implica raspunderea disciplinara, mentinerea raportului de evaluare privind conflictul de interese are drept consecinta cercetarea faptei ca abatere disciplinara si sanctionarea ei in coordonatele stabilite de lege pentru aceasta.

In aceste conditii trimiterea pe care textul precitat o face la reglementarile aplicabile functiei sau activitatii respective transfera caracterul special al raspunderii catre actului normativ in care se regaseste o astfel de reglementare si care, in cauza, este Legea nr.188/1999.

Aprecierea de mai sus este sustinuta nu doar de norma legala enuntata, dar si de celelalte dispozitii legale care vin sa realizeze o reglementare coerenta a situatiei de fapt dedusa judecatii.

Astfel, urmeaza a fi observate si dispozitiile art. 26 din Legea nr.176/2010 potrivit carora
„(1) Agentia va comunica raportul de evaluare, dupa cum urmeaza: … j) pentru functionarii publici - comisiei de disciplina sau consiliului de disciplina, care propune autoritatii prevazute de lege aplicarea unei sanctiuni, potrivit legii; (…) (3) Prin derogare de la dispozitiile legilor speciale care reglementeaza raspunderea disciplinara, sanctiunea poate fi aplicata in termen de cel mult 6 luni de la data ramanerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. In cazul in care cauza de incompatibilitate a incetat inainte de sesizarea Agentiei, sanctiunea disciplinara poate fi aplicata in termen de 3 ani de la incetarea cauzei de incompatibilitate, daca legea nu dispune altfel."

Asadar, pentru situatia contestarii raportului, textul impune in sarcina A.N.I. obligatia de sesizare a comisiei de disciplina pentru functionarii publici care au savarsit fapte de natura celor retinute in raportul de evaluare, or, o astfel de sesizare devine nejustificata in masura in care nu ar fi urmata de cercetarea administrativa pentru aplicarea unei sanctiuni disciplinare.

Textul nu este contrazis de prevederile art.22 din acelasi act normativ, prevederi in care legiuitorul a reglementat termenele si demersurile pe care A.N.I. le face dupa expirarea termenului de contestare a raportului de evaluare si in absenta unei astfel de proceduri, demersuri printre care se numara si cel de declansarea a procedurii disciplinare.

Cele doua texte sunt distincte, nu contin o dubla reglementare, iar art.26 nu este o reluare a dispozitiilor art.22 din Lega nr.176/2010, referitoare la sesizarea comisiei de disciplina. Din coroborarea lor rezulta in mod neindoielnic ca si in situatia contestarii si in situatia necontestarii raportului de evaluare A.N.I. are obligatia sesizarii comisiei de disciplina, sesizare care insa se face in termene ce curg de la momente diferite.

Aceasta interpretare se impune si in raport de prevederile Legii nr.188/1999, lege ce constituie reglementarea aplicabila la care trimite art.25 alin.3 din Legea nr.176/2010, si se impune a fi retinute dispozitiile art.77 alin.2 lit.j) potrivit carora
„Constituie abateri disciplinare urmatoarele fapte: (…) j) incalcarea prevederilor legale referitoare la indatoriri, incompatibilitati, conflicte de interese si interdictii stabilite prin lege pentru functionarii publici;”,
precum si dispozitiile art.101 potrivit carora „(
1) Destituirea din functia publica se dispune, in conditiile art. 78, prin act administrativ al persoanei care are competenta legala de numire in functia publica, ca sanctiune disciplinara aplicata pentru motive imputabile functionarului public, in urmatoarele cazuri: a) pentru savarsirea repetata a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinte grave; b) daca s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar functionarul public nu actioneaza pentru incetarea acestuia intr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate.
”

Incetarea raporturilor de serviciu in conditiile Legii privind Statutul Functionarului Public se face, fie in conformitate cu dispozitiile art.99, fie cele ale art.101 precitate. Niciuna din aceste prevederi legale nu legifereaza eliberarea sau destituirea din functia publica pentru savarsirea faptei de conflict de interese, fara ca aceasta sa fie tratata ca o abatere disciplinara. Situatia la care se refera lit.b) a art.101 din lege nu are in vedere conflictul de interese, ci numai starea de incompatibilitate, cu circumstantierea insa si a acesteia. Conflictul de interese poate fi asimilat unei fapte de natura celei la care se refera lit.a) a textului, deci o abatere disciplinara grava sau mai putin grava, aspect ce urmeaza sa fie insa verificat de catre comisia de disciplina, cea care, dupa parcurgerea procedurii, face propunerea de sanctionare catre persoana competenta.

Din ansamblul acestor dispozitii legale se apreciaza ca se impune concluzia potrivit careia conflictul de interese in care se afla un functionar public constituie abatere disciplinara si temei al raspunderii de aceasta natura, fiind posibila aplicarea unei sanctiuni, cu respectarea insa a reglementarilor speciale, respectiv cele din Legea nr.188/1999, HG nr.1344/2007 si Ordinul nr.2217/2013.

In cauza o astfel de procedura administrativa nu a fost parcursa de catre parata, desi in sesizarea pe care A.N.I. a adresat-o comisiei de disciplina s-au facut referiri exprese la conflictul de interese ca abatere disciplinara.

Neparcurgerea procedurii administrative, cu toate etapele prevazute pentru aceasta, este confirmata in mod implicit de catre parata prin sustinerea din intampinare potrivit careia cercetarea disciplinara nu se impunea in cauza.

Or, potrivit dispozitiilor art.78 alin.3 din Legea nr.188/1991 „
Sanctiunile disciplinare nu pot fi aplicate decat dupa cercetarea prealabila a faptei savarsite si dupa audierea functionarului public. Audierea functionarului public trebuie consemnata in scris, sub sanctiunea nulitatii.
”. Sanctiunea nulitatii la care se refera textul nu poate privi decat actul administrativ emis fara parcurgerea procedurii administrative, sanctiune ce se impune si in cauza ca efect al nesocotirii dreptului la aparare si a dispozitiilor legale privind cercetarea prealabila a faptei prin prisma caracterului sau de abatere disciplinara.

Pentru toate aceste considerente se apreciaza ca este intemeiata calea de atac, precum si pretentia privind nulitatea ordinului nr.2492 emis de A.N.A.F. la 13 august 2014, asa incat, in baza art.1 si 18 alin.1 din Legea nr.554/2004, urmeaza a se dispune anularea lui si reintegrarea reclamantului pe functia publica din care a fost eliberat.

In conformitate cu alin.3 din art.18 al legii, urmeaza ca parata sa fie obligata si la plata despagubirilor morale solicitate, respectiv la indemnizarea prejudiciului incercat de reclamant incepand cu data de 01.09.2014 si pana la reluarea raporturilor de serviciu.

In ceea ce priveste aceste despagubiri materiale ele urmeaza a fi cuantificate la momentul incetarii actiunii prejudiciabile, retinand ca suma solicitata prin precizarea la cererea de chemare in judecata acopera dauna incercata pana la 30 septembrie 2015 (asa cum a fost determinata prin raportul de expertiza contabila), fara ca aceasta limita de timp sa coincida cu momentul reluarii raporturilor de serviciu.

Dincolo de acest aspect reluarea raporturilor de serviciu presupune nu doar plata drepturilor salariale de care reclamantul a fost lipsit, dar si reactivarea unor drepturi - carora le corespund obligatii in sarcina paratei - in stransa dependenta cu calitatea de functionar public, in planul asigurarilor sociale.

Concluzionand in sensul ca reclamantul este indreptatit la indemnizarea prejudiciului material incercat ca urmare a emiterii actului administrativ a carui anulare urmeaza a se dispune, va fi admisa si cererea de despagubiri egale cu salariile indexate, majorate si recalculate, precum si celelalte drepturi de care acesta a fost lipsit.

Retinand temeinicia criticilor analizate si caracterul superfluu al verificarii celorlalte motive de recurs, in baza art.496 si art.498 din Codul de procedura civila, a fost admisa calea de atac, casata sentinta si, in rejudecare, admisa cererea de chemare in judecata.