Atribuirea denumirilor de strazi, Calitate procesuala pasiva

Drept administrativ.

Art. 7 lit. d) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 214/1999; art. 3, art. 20 alin. 1, art. 21 alin. 1, art. 23, art. 36 alin. 2 lit. c) si alin. 5 lit. d) din Legea nr. 215/2001; art. 2, 3 si 5 din Ordonanta Guvernului nr. 63/2002.

Atat art. 36 din Legea nr. 215/2001, cat si dispozitiile speciale cuprinse in Ordonanta Guvernului nr. 63/2002 dau in competenta consiliilor locale atribuirea numelor anumitor persoane unor strazi, parcuri, piete si a altor asemenea locuri publice, aceasta atributie fiind exercitata in sfera celor prevazute de art. 36 alin. 2 lit. c) din Legea nr. 215/2001 privind administrarea domeniului public si privat al comunei, orasului sau municipiului. Din dispozitiile mentionate rezulta in mod clar ca prerogativa atribuirii de denumiri de strazi apartine in mod exclusiv consiliului local si, prin urmare, calitatea procesuala pasiva in actiunea in contencios administrativ, prin care reclamantul urmareste atribuirea numelui sau unei strazi, apartine consiliului local, ca organ deliberativ prin care se realizeaza, potrivit art. 23 din Legea nr. 215/2001, autonomia locala in unitatea administrativ-teritoriala, investit de lege cu atributia prin intermediul careia reclamantul si-ar putea valorifica dreptul pretins a-i fi fost vatamat.

Legiuitorul a investit organul administrativ cu o putere de apreciere in privinta atribuirii denumirii unei strazi, singura problema care se impune a fi verificata fiind aceea a modului de exercitare de catre organul administrativ a acestui drept de apreciere, respectiv daca a fost exercitat in marja legala de apreciere sau daca a fost exercitat cu exces de putere, in sensul definit prin art. 2 alin. 1 lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Dreptul si interesul reclamantului este pus in balanta cu interesul colectivitatii locale cu privire la denumirea strazilor din unitatea administrativ-teritoriala ai carei locuitori reprezinta colectivitatea locala. In situatia data, avand in vedere faptul ca denumirea unor strazi isi pune amprenta asupra individualitatii colectivitatii locale, tinand seama si de incidenta principiului majoritatii (art. 45 alin. 2 si 3 din Legea nr. 215/2001) ca urmare fireasca a eligibilitatii mandatelor de consilieri locali, aceasta instanta apreciaza ca o hotarare in sensul solicitat de recurentul-reclamant ar reprezenta o substituire totala a acesteia in atributia Consiliului local al municipiului Piatra Neamt ceea ce ar semnifica o incalcare a principiului separatiei puterilor in stat.

Curtea de Apel Bacau - Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal

Decizia civila nr. 4755 din 19 decembrie 2013

Asupra recursului in materia contenciosului administrativ de fata constata urmatoarele:

Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului Neamt sub nr. 5156/103/2012 din 24.10.2012, reclamantul H. O. a chemat in judecata pe paratii Primaria municipiului Piatra Neamt, prin primar si Consiliul local al municipiului Piatra Neamt pentru refuzul de atribuire a denumirii „Dr. O. H.” unei strazi din municipiul Piatra Neamt; recunoasterea acestui drept al sau de atribuire a denumirii „Dr. O. H.” unei strazi din municipiul Piatra Neamt, potrivit Deciziei nr. 1051/16.07.2009 privind acordarea calitatii de Luptator in Rezistenta Anticomunista; obligarea celor doi parati, in solidar, la plata de despagubiri, in cuantum de 5.000 lei /zi intarziere pana la punerea in executare a dreptului de atribuire a denumirii „Dr. O. H.” unei strazi din municipiul Piatra Neamt, conform art. 7 alin. 1 lit. d din O.U.G. nr. 214/1999 si obligarea, in solidar, a paratilor la plata cheltuielilor de judecata.

Prin intampinare, Municipiul Piatra Neamt, prin primar, a invocat lipsa calitatii sale procesuale pasive, deoarece nu este indreptatit a atribui denumiri de strazi.

Paratul Consiliul local al municipiului Piatra Neamt a depus intampinare, prin care a solicitat solicita respingerea actiunii; totodata a invocat exceptiile lipsei de obiect si a prematuritatii.

Reclamantul a depus precizari, in sensul ca intelege sa se judece cu paratul Municipiul Piatra Neamt, prin primar si nu cu Primaria municipiului Piatra Neamt. La termenul de judecata din 15.03.2013, urmare precizarilor formulate de reclamant, a fost introdus in cauza paratul Municipiul Piatra Neamt, prin Primar, fiind scoasa din cauza parata Primaria Municipiului Piatra Neamt.

Prin
sentinta civila nr. 121/CA din 5.04.2013 Tribunalul Neamt
a hotarat urmatoarele: a admis exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Municipiului Piatra Neamt, prin primar si a respins actiunea formulata de reclamant in contradictoriu cu acest parat pentru lipsa calitatii procesuale pasive; a respins exceptia lipsei de obiect invocata de paratul Consiliul local al municipiului Piatra Neamt; a admis exceptia prematuritatii capatului de cerere privind obligarea paratilor la plata de despagubiri invocata de paratul Consiliul local al municipiului Piatra Neamt; a respins, ca inadmisibil, capatul de cerere privind obligarea paratilor la plata de despagubiri; a respins ca nefondata, actiunea formulata de reclamant in contradictoriu cu paratul Consiliul local al municipiului Piatra Neamt.

Pentru a hotari astfel, tribunalul a retinut urmatoarele:

Pentru determinarea ordinii in care instanta se pronunta asupra exceptiilor procesuale invocate concomitent, de parati, respectiv exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Municipiului Piatra Neamt, prin Primar, exceptia lipsei de obiect si exceptia prematuritatii capatului de cerere privind obligarea paratilor la plata de despagubiri, se va avea in vedere, pe de o parte, criteriul impus de legiuitor in art. 137 alin.1 Codul de procedura civila, iar, pe de alta parte, caracterul si efectele pe care le produc acestea in cadrul procesului civil.

Exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Municipiului Piatra Neamt, este fondata. Calitatea procesuala pasiva presupune existenta unei identitati intre parat si persoana obligata in raportul juridic dedus judecatii sau persoana fata de care se urmareste sa se stabileasca un drept. Astfel, in materie de contencios administrativ, este recunoscuta de lege calitate procesuala oricarei autoritati publice emitente a unui act administrativ unilateral. Sunt de retinut dispozitiile art. 36 alin. 5 lit. d si art. 45 din Legea nr. 215/2001, dispozitii prin care consiliului local i se recunoaste capacitatea administrativa de a adopta hotarari. In consecinta, consiliul local are si calitatea de a sta in justitie in cauzele al caror obiect se refera la actele pe care le adopta.

Cu privire la exceptia prematuritatii capatului de cerere privind obligarea paratilor la plata de despagubiri, sunt de retinut dispozitiile art. 24 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 si faptul ca reclamantul nu este in posesia unei hotarari definitive si irevocabile pronuntata de instanta de contencios administrativ, in contradictoriu cu paratii, astfel ca cererea de obligare a acestora la plata de despagubiri este prematura.

Exceptia lipsei de obiect este nefondata. Reclamantul a afirmat incalcarea unui drept, respectiv dreptul de atribuire a denumirii „Dr. O. H.” unei strazi din municipiul Piatra Neamt, potrivit Deciziei nr. 1051/16.07.2009 privind acordarea calitatii de Luptator in Rezistenta Anticomunista, sustinand ca votul consilierilor este abuziv, prevederilor O.U.G. nr. 214/1999 contrar.

Pe fondul cauzei, se retine ca, in baza Deciziei nr. 1051/16.07.2009 si art. 7 alin. 1 lit. d din O.U.G. nr. 214/1999, reclamantul a solicitat Primariei municipiului Piatra Neamt (prin cererea nr. 45173/30.11.2011) atribuirea denumirii de „Dr. O. H.” unei strazi din municipiul Piatra Neamt. Consiliul Local, in urma avizului favorabil nr. 17/2012 al Comisiei de atribuiri de denumiri a judetului Neamt, care functioneaza in cadrul Institutiei Prefectului Neamt, a supus votului consilierilor locali proiectul de hotarare privind atribuirea denumirii „Dr. O. H.” unei strazi din Municipiul Piatra Neamt. Insa, in sedinta ordinara din data de 28.08.2012, acest proiect de hotarare nu a intrunit numarul de voturi pentru a fi adoptat.

Se au in vedere dispozitiile art. 36 din Legea 215/2001. Aprecierea privind oportunitatea atribuirii denumirii „Dr. O. H.” unei strazi din municipiul Piatra Neamt, este atributul exclusiv al paratului Consiliului Local al municipiului Piatra Neamt, care se manifesta prin hotararea adoptata de acesta; sub acest aspect, hotararea consiliului local nu poate fi cenzurata in procedura contenciosului administrativ, instanta putandu-se pronunta numai cu privire la legalitatea actului administrativ, nu si cu privire la oportunitatea acestuia. Astfel, instanta de contencios administrativ nu se poate substitui paratului pentru a-i suplini acordul de vointa cu privire la solicitarea reclamantului, respectiv atribuirea denumirii „Dr. O. H.” unei strazi din municipiul Piatra Neamt.

Impotriva hotararii tribunalului, in termen legal, reclamantul H. O. a formulat prezenta
cerere de recurs
in motivarea careia a sustinut urmatoarele:

Tribunalul a facut o gresita aplicare a legii in privinta exceptiilor lipsei calitatii procesuale pasive a municipiului Piatra Neamt, prematuritatii solicitarii daunelor si inadmisibilitatii capatului de cerere privind despagubirile.

Municipiul Piatra Neamt, ca institutie distincta cu personalitate juridica, are obligatii specifice, prealabile hotararii consiliului local si fara de care acesta din urma nu ar fi putut hotari pentru punctul de pe ordinea de zi din 28.08.2012, de retinut fiind dispozitiile art. 61 din Legea nr. 215/2001 alin. 1. Actele elaborate de compartimentele din subordinea primarului, printr-o documentare si analiza serioasa, au fost supuse votului consiliului, insa avizele favorabile au fost nesocotite de consilieri - situatie fata de care a chemat in judecata si municipiul, direct angajat in procesul de reglementare, dar si raspunzator pentru ca nu a actionat impotriva hotararii prin care Consiliul local i-a respins cererea.

Cererea de despagubire nu este prematura deoarece daunele constituie sanctiune pentru ilegala si netemeinica respingere a cererii sale de catre Consiliul local Piatra Neamt care i-a analizat cererea prin abuz de drept si arbitrariu.

Pe fondul cauzei, hotararea este netemeinica si nelegala, ca o consecinta a gresitei interpretari si aplicari a legii. Aprecierea tribunalului cu privire la oportunitatea atribuiri denumirii unei strazi este consecinta unei gresite interpretari a art. 36 alin. 2 lit. c) din Legea nr. 215/2001.

Dreptul pretins s-a nascut in temeiul art. 7 alin. 1 lit. d) din Legea nr. 214/1999, fiind un drept special personal, institutiile vizate in aplicarea legii avand o obligatie corelativa. Daca legiuitorul ar fi vrut sa lase la puterea consiliului local dreptul conferit prin lege, acesta ar trebui sa rezulte explicit din textul legii. Textul face dovada ca legiuitorul a vrut sa dea deplina substanta si obligatie Consiliului local Piatra Neamt de a-i respecta un drept care i-a fost conferit de lege, obligatie care nu poate fi anulata prin interpretarea extensiva a notiunii de oportunitate. Cata vreme toate avizele tehnice si juridice erau pozitive, iar avizul unei comisii formate din cinci membri este total nemotivat, membrii consiliului local trebuiau sa dea importanta cuvenita aplicari legii, sa cenzureze critic avizul si sa-i aprobe cererea.

Sustinerile potrivit carora in procedura speciala de adoptare a unei hotarari pozitive ar fi implicata vointa cetatenilor este consecinta unei gresite interpretari a legii in conditiile in care cetatenii pot face astfel de cereri, dar denumirea strazilor nu mai este la dispozitia cetateanului. Presedintele de sedinta a confundat procedura de acordare a titlului de cetatean de onoare al orasului cu cea pentru acordarea denumirii unei strazi.

Paratii Municipiul Piatra Neamt si Consiliul local al municipiului Piatra Neamt au formulat intampinari prin care au solicitat respingerea recursului pentru argumente similare celor invocate la instanta de fond.

Examinand hotararea recurata,
curtea de apel
constata urmatoarele:

Prin cererea de chemare in judecata reclamantul a afirmat si a pretins recunoasterea de catre parati a dreptului sau prevazut de art. 7 alin. lit. d) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 214/1999, de atribuire a numelui sau unei strazi din municipiul Piatra Neamt. Recunoasterea acestui drept reprezinta capatul principal de cerere, acordarea de despagubiri de 5.000 lei/zi de intarziere fiind solicitata pana la punerea in executare a «dreptului de atribuire a denumirii „Dr. O. H.” unei strazi din Municipiul P. Neamt».

In beneficiul persoanelor care au calitatea de luptator in rezistenta anticomunista, asa cum este reclamantul potrivit deciziei nr. 1051/16.07.2009, art. 7 lit. d) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 214/1999 prevede „atribuirea, in conditiile legii,” a numelui acestor persoane „unor strazi, parcuri, piete si altor asemenea locuri publice”. Asadar, potrivit textului, atribuirea numelor persoanelor care au calitatea de luptator in rezistenta anticomunista unor strazi, parcuri, piete si a altor asemenea locuri publice nu se face in mod direct in baza dispozitiilor speciale pe care este intemeiata actiunea reclamantului, ca „in conditiile legii”.

Reglementand, prin art. 36, categoriile de atributii exercitate de consiliul local, Legea nr. 215/2001 prevede, in alin. 5 lit. d), atribuirea sau schimbarea de, „in conditiile legii, denumiri de strazi, de piete si de obiective de interes public local.” Se constata, astfel, ca si Legea nr. 215/2001 face trimitere la legea speciala in materia atribuirii sau schimbarii de denumiri.

Atribuirea sau schimbarea de denumiri este reglementata prin Ordonanta Guvernului nr. 63/2002, ordonanta care, la art. 1 indica legea ca modalitatea de atribuire sau schimbare a denumirilor unitatilor administrativ-teritoriale, iar la art. 2 reglementeaza atribuirea sau schimbarea de denumiri, altele decat cele prevazute la art. 1. In privinta atribuirii sau schimbarii de denumiri pentru parcuri, piete, oboare, cartiere, strazi, statii ale mijloacelor de transport in comun, precum si pentru obiective si institutii de interes local, art. 2 lit. d) prevede ca acestea se fac de catre „consiliile locale, prin hotarare”.

Se constata ca atat art. 36 din Legea nr. 215/2001, cat si dispozitiile speciale cuprinse in Ordonanta Guvernului nr. 63/2002 dau in competenta consiliilor locale atribuirea numelor anumitor persoane unor strazi, parcuri, piete si a altor asemenea locuri publice, aceasta atributie fiind exercitata in sfera celor prevazute de art. 36 alin. 2 lit. c) din Legea nr. 215/2001 privind administrarea domeniului public si privat al comunei, orasului sau municipiului. Din dispozitiile mentionate rezulta in mod clar ca prerogativa atribuirii de denumiri de strazi apartine in mod exclusiv consiliului local si, prin urmare, calitatea procesuala pasiva in actiunea in contencios administrativ, prin care reclamantul urmareste atribuirea numelui sau unei strazi, apartine consiliului local, ca organ deliberativ prin care se realizeaza, potrivit art. 23 din Legea nr. 215/2001, autonomia locala in unitatea administrativ- teritoriala, investit de lege cu atributia prin intermediul careia reclamantul si-ar putea valorifica dreptul pretins a-i fi fost vatamat.

Faptul ca Municipiul Piatra Neamt este, potrivit art. 21 din Legea nr. 215/2001, persoana juridica de drept public, cu capacitate deplina nu determina calitatea procesuala pasiva a acestuia in prezenta cauza. In sensul Legii nr. 554/2004, avandu-se in vedere definitia data de art. 2 alin. 1 lit. b) autoritatii publice - orice organ de stat sau al unitatii administrativ- teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public - sunt autoritati publice si pot avea calitate procesuala pasiva consiliile locale (si primarii), calitatea procesuala a acestora fundamentandu-se pe recunoasterea capacitatii de drept administrativ.

In consecinta, exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Municipiului Piatra Neamt a fost solutionata in mod corect de catre tribunal.

Aceeasi concluzie se impune a fi retinuta si in privinta exceptiei prematuritatii capatului de cerere prin care reclamantul a solicitat obligarea paratilor la plata de despagubiri de 5000 lei pe zi/intarziere. Dreptul reclamantului la despagubiri pentru intarziere este reglementat, in materia contenciosului administrativ, de art. 24 alin. 2 teza finala din Legea nr. 554/2004 si poate fi valorificat doar in cazul in care prin hotarare judecatoreasca a fost admisa actiunea in contencios administrativ prin care autoritatea publica a fost obligata sa emita un act administrativ sau sa efectueze anumite operatiuni administrative, iar termenul de executare nu a fost respectat. In lipsa unei asemenea hotarari, cererea reclamantului de despagubiri pentru intarziere este prematura.

In privinta capatului principal de cerere, solutionat in fond de tribunal, se retine, inca o data, ca atribuirea numelui reclamantului unei strazi din municipiul Piatra Neamt nu se poate face automat, doar in baza art. 7 lit. d) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 214/1999 cata vreme acest text dispune ca o astfel de atribuire se face „in conditiile legii”, respectiv a art. 36 alin. 5 din Legea nr. 215/2001 si a celor cuprinse in Ordonanta Guvernului nr. 63/2002. Aceasta inseamna ca legiuitorul a investit organul administrativ cu o putere de apreciere in privinta atribuirii denumirii unei strazi, singura problema care se impune a fi verificata fiind aceea a modului de exercitare de catre organul administrativ a acestui drept de apreciere, respectiv daca a fost exercitat in marja legala de apreciere sau daca a fost exercitat cu exces de putere, in sensul definit prin art. 2 alin. 1 lit. n) din Legea nr. 554/2004 ca fiind „exercitarea dreptului de apreciere al autoritatilor publice prin incalcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenilor”.

In cauza, Consiliul local Piatra Neamt, cu respectarea competentei stabilite prin art. 36 din Legea nr. 215/2001 si art. 2 din Ordonanta Guvernului nr. nr. 63/2002, a urmat procedura reglementata de Ordonanta Guvernului nr. 63/2002 (intocmirea proiectului de hotarare prevazut de art. 3, obtinerea avizului obligatoriu al comisiei judetene de atribuire constituita conform art. 5). Insa, in sedinta din 28.02.2012, un numar 15 consilieri locali, din totalul de 23 consilieri si de 21 de voturi exprimate, au votat impotriva.

Incalcarea limitelor de competenta nu poate fi retinuta pentru argumentele retinute cu prilejul examinarii exceptiei lipsei calitatii procesuale pasive a Municipiului Piatra Neamt.

In ceea ce priveste cea de-a doua forma in care excesul de putere poate fi exercitat (incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenilor), se pune problema in ce masura instanta de contencios administrativ poate ea insasi aprecia daca Consiliul local al municipiului Piatra

Neamt a stabilit in mod corect un raport de proportionalitate intre dreptul reclamantului recunoscut de art. 7 lit. d) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 214/1999 si prerogativa sa legala de a atribui denumirea unei strazi intr-o unitate administrativ-teritoriala in care, potrivit art. 20 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, isi exercita autonomia locala (si in care este organizat si functioneaza ca autoritate deliberativa a administratiei publice locala) definita prin art. 3 din aceeasi lege ca fiind „dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii”.

Asadar, dreptul si interesul reclamantului este pus in balanta cu interesul colectivitatii locale cu privire la denumirea strazilor din unitatea administrativ-teritoriala ai carei locuitori reprezinta colectivitatea locala. In situatia data, avand in vedere faptul ca denumirea unor strazi isi pune amprenta asupra individualitatii colectivitatii locale, tinand seama si de incidenta principiului majoritatii (art. 45 alin. 2 si 3 din Legea nr. 215/2001) ca urmare fireasca a eligibilitatii mandatelor de consilieri locali, aceasta instanta apreciaza ca o hotarare in sensul solicitat de recurentul-reclamant ar reprezenta o substituire totala a acesteia in atributia Consiliului local al municipiului Piatra Neamt ceea ce ar semnifica o incalcare a principiului separatiei puterilor in stat. Prin urmare, solutia data in fond actiunii se impune a fi, de asemenea mentinuta.