Actiune in anulare hotarare consiliu local, Obligatia de motivare a hotararii

Contencios administrativ.

Art. 31 din Constitutie; art. 296 alin. 2 TFUE; art. 2 lit. n din Legea nr. 554/2004

Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitata la considerente legate de competenta emitentului, ci trebuie sa contina si elementele de fapt si de drept care sa permita, pe de o parte, destinatarilor sa cunoasca si sa evalueze temeiurile deciziei, iar pe de alta parte, sa faca posibila exercitarea controlului de legalitate, avand astfel posibilitatea de a verifica elementele de fapt si de drept care au stat la baza emiterii actului administrativ. Autoritatea beneficiaza de un drept de apreciere in ceea ce priveste oportunitatea unui act, insa dreptul de apreciere trebuie exercitat in limitele impuse de lege si trebuie motivata masura luata, pentru a exclude posibilitatea ca administratia sa ia decizii arbitrare, abuzive. In ceea ce priveste actul administrativ individual, dreptul de apreciere al autoritatii este limitat doar la indeplinirea conditiilor impuse de lege pentru solicitant sau pentru cel caruia ii este destinat actul.

Curtea de Apel Bacau - Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal

Sentinta civila nr. 1194 din 10 octombrie 2017

Prin sentinta nr. ... pronuntata de T.N. in dosarul nr. .../103/2016, au fost respinse, ca inadmisibile, capetele de cerere privind recunoasterea dreptului pretins, in sensul de a se aproba ca fiind legal intocmit Planul Urbanistic de Detaliu (P.U.D.) - Schimbarea destinatiei din apartament de locuit in spatiu pentru alimentatie publica tip cafenea si pizzerie si extinderea acestuia 4 m, admiterea cererii de aprobare a P.U.D.- Schimbarea destinatiei din Apartament de locuit in spatiu pentru alimentatie publica tip cafenea si pizzerie si extinderea acestuia si obligarea C.L. P.N. sa emita o H.C.L. de aprobare a P.U.D.- Schimbarea destinatiei din apartament de locuit in spatiu pentru alimentatie publica tip cafenea si pizzerie si extinderea acestuia.

A admis, in parte, actiunea formulata de reclamantul C.C.P, in contradictoriu cu paratul C.L P. N. si a anulat Hotararea Consiliului local nr. ..., privind respingerea P.U.D. - Schimbarea destinatiei din apartament de locuit in spatiu pentru alimentatie publica tip Cafenea si Pizzerie si extinderea acestuia, situat in .. A admis, in parte, cererea reclamantului de obligare a paratului la plata de daune morale si a obligat paratul sa plateasca reclamantului suma de 10.000 lei, cu titlu de daune morale. A obligat paratul sa plateasca reclamantului suma de 350 lei, cu titlu de cheltuieli de judecata.

Pentru a pronunta aceasta sentinta, instanta de fond a retinut urmatoarele:

Cu privire la exceptia inadmisibilitatii, a retinut dispozitiile art. 2 alin. (1) lit. c) si f), art. 8 alin. 1 si art. 18 alin. 1 si 2 din Legea nr. 554/2004 si faptul ca reclamantul solicita, pe langa anularea, in tot, a Hotararii Consiliului local nr. ..., privind respingerea P.U.D.- Schimbarea destinatiei din apartament de locuit in spatiu pentru alimentatie publica tip Cafenea si Pizzerie si extinderea acestuia, situat in ... si recunoasterea dreptului pretins, in sensul de a se aproba ca fiind legal intocmit Planul Urbanistic de Detaliu (P.U.D.) si obligarea Consiliul local al municipiului Piatra Neamt sa emita o H.C.L. de aprobare a P.U.D.- Schimbarea destinatiei din apartament de locuit in spatiu pentru alimentatie publica tip cafenea si pizzerie si extinderea acestuia. A retinut ca admiterea cererii de aprobare a P.U.D. si obligarea paratului Consiliului local de emitere a H.C.L de aprobare a PUD exclude controlul judecatoresc intemeiat pe prevederile Legii contenciosului administrativ, reprezentand o imixtiune in competentele si atributiile legale ale autoritatilor administratiei publice locale.

Pe fondul cauzei a retinut ca prin Hotararea Consiliului local nr. , s-a respins P.U.D. - Schimbarea destinatiei din apartament de locuit in spatiu pentru alimentatie publica tip Cafenea si Pizzerie si extinderea acestuia, situat in ., proprietatea reclamantului C. P.C .

A retinut ca in preambulul H.C.L. nr. se mentioneaza urmatoarele:

• Vazand referatul de aprobare inregistrat sub nr., prin care Viceprimarul desemnat
  propune aprobarea P.U.D. -
  Schimbarea destinatiei din apartament de locuit in spatiu pentru alimentatie publica tip Cafenea si Pizzerie si extinderea acestuia, situat in .;
• Examinand raportul de specialitate inregistrat sub nr. ..., prin care
  Directia de

Urbanism si Cadastru sustine aprobarea P.U.D.
- Schimbarea destinatiei din apartament de locuit in spatiu pentru alimentatie publica tip Cafenea si Pizzerie si extinderea acestuia, situat in ....

- Tinand cont de raportul favorabil al comisiei de specialitate nr.2 al Consiliului Local...

Tribunalul a apreciat ca prin respingerea cererii formulate de reclamantul C.P.C., de schimbare a destinatiei imobilului din spatiu de locuit in spatiu comercial, desi comisiile de specialitate, respectiv Directia de Urbanism si Cadastru si Comisiei de specialitate nr. 2 a Consiliului Local
, au dat aviz favorabil,
paratul a savarsit un
exces de putere
, asa cum este definit de art.2 lit. n din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autoritatilor publice prin incalcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenilor.

Din Procesul-verbal incheiat la data de ... in sedinta ordinara a Consiliului Local, nu rezulta un
motiv obiectiv
pentru care aprobarea P.U.D de schimbare a destinatiei imobilului din spatiu de locuit in spatiu comercial, sa nu fie posibila, cum ar fi lipsa documentatiei prevazute de lege sau existenta unor avize nefavorabile.

In aceste conditii, este evident ca optiunea consilierilor locali, care au votat impotriva adoptarii unui act administrativ cu incalcarea drepturilor reclamantului - dreptul acestuia de a beneficia de acelasi tratament aplicat altor persoane aflate in situatii similare,
a fost exercitata cu exces de putere
.

A retinut ca dreptul de apreciere al autoritatii locale, exercitat cu exces de putere, prin incalcarea drepturilor si intereselor reclamantului, poate constitui temei al atragerii raspunderii autoritatii publice sub forma obligarii acesteia la plata de daune morale catre persoana astfel vatamata. A retinut ca, in principiu, cuantificarea prejudiciului moral nu este supusa unor criterii legale de determinare, cuantumul daunelor morale stabilindu-se prin apreciere, ca urmare a aplicarii de catre instanta de judecata a criteriilor referitoare la consecintele negative suferite de cel in cauza, in plan fizic si psihic, importanta valorilor lezate, masura in care au fost lezate aceste valori, intensitatea cu care au fost percepute consecintele vatamarii, aceste criterii fiind subordonate conotatiei aprecierii rezonabile, pe o baza echitabila, corespunzatoare prejudiciului real si efectiv produs.

Din probele administrate in cauza tribunalul a retinut seriozitatea intentiei reclamantului de a edifica, in orice conditii, un astfel de proiect, ca paratul s-a manifestat cu exces de putere, ca a creat, prin atitudinea sa, o stare de incertitudine, incalcand dreptul de proprietate si folosinta al reclamantului, diminuandu-i patrimoniul, lipsindu-l de un beneficiu pecuniar viitor, pe care l-ar fi putut realiza prin realizarea obiectivului de alimentatie publica, instanta apreciind ca suma de 10.000 lei reprezinta o satisfactie echitabila suficienta pentru prejudiciul suferit.

Impotriva acestei sentinte au declarat recurs ambele parti.

Recurentul-reclamant a aratat in motivarea recursului ca art. 18 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 ii conferea instantei abilitatea de a obliga autoritatea locala sa emita un act administrativ si, prin urmare, Consiliul local putea fi obligat sa emita o hotarare pentru aprobarea P.U.D. - Schimbarea destinatiei din apartament in spatiu pentru alimentatie publica, tip cafenea si pizzerie si extinderea spatiului cu 4m. Considera ca instanta a nesocotit dispozitiile art. 18 alin. 1 din legea nr. 554/2004, prin faptul ca pronuntand o hotarare de anulare a unui act administrativ, trebuia sa oblige paratul sa elibereze un nou act.

In ceea ce priveste daunele morale, arata ca sunt cauzate de refuzuri, tergiversari, facute cu scopul intarzierii realizarii investitiei. Sustine ca a fost afectat emotional prin hotararea de respingere a P.U.D. si ca in raport de nivelul sau de pregatire si de cultura generala a perceput la un nivel mult mai ridicat presiunea psihologica indusa prin neaprobarea P.U.D. Sustine ca a fost lipsit de un beneficiu pecuniar viitor, beneficiu pe care l-ar fi putut realiza prin finalizarea obiectivului de alimentatie publica. A prezentat si un calcul pentru beneficiul realizat, luand in calcul o medie a profitului exagerat de modesta de 466 lei/zi, astfel ca profitul pe 60 de luni ar fi fost de 840.000 lei. Considera ca instanta i-a acordat o suma modica cu titlul de daune morale.

Sustine ca instanta nu a luat in considerare toate cheltuielile de judecata, respectiv pe cele ocazionate de tehnoredactare si realizare de copii xerox.

Intimatul C.L. P. N. a formulat intampinare la recursul declarat de reclamant, prin care a aratat ca instanta pronuntand o hotarare de anulare a unui act administrativ, nu avea obligatia automata si corelativa de a obliga la emiterea unei hotarari de consiliu local pentru aprobarea PUD, ci, eventual, la obligarea emitentului sa reanalizeze actul, tinand cont de viciile constatate de instanta. In situatia reanalizarii PUD subzista conditia respectarii politicii de urbanism si a prevederilor din hotararile de consiliu ce vizeaza acest domeniu.

In ceea ce priveste daunele morale arata ca este neintemeiat capatul de cerere referitor la acordarea daunelor morale de 165.000 lei, neexistand la dosar nici un probatoriu care sa sustina acest capat de cerere. Argumentele invocate de reclamant vizeaza chestiuni necuantificabile intr-o maniera exacta si nu pot fi primite in sensul fixarii unui anumit cuantum.

Recurentul-reclamant a formulat raspuns la intampinare, prin care a sustinut ca a respectat procedura reglementata de HCL nr. 216/2010, ca nu ar fi fost date avizele de specialitate daca proiectul ar fi avut vreo deficienta. Considera ca votul in cadrul sedintelor consiliului local se acorda in functie de prietenii si interese si ca proiecte asemanatoare au fost aprobate in aceeasi sedinta de consiliu local.

In ceea ce priveste daunele morale, arata ca acordarea unor sume mici vor determina intimata ca si pe viitor sa-si mentina atitudinea de a nu se conforma legii, de a admite sau respinge proiecte de hotarari dupa bunul plac, fara a da socoteala nimanui.

Recurentul-parat a aratat in motivarea recursului ca avizele favorabile emise de comisiile de specialitate au un caracter consultativ, legislativul local nefiind tinut de acestea in aprecierea oportunitatii unui proiect de hotarare. Sustine ca instanta, in mod eronat, a retinut ca in adoptarea actului administrativ nu a existat un motiv obiectiv. Invoca HCL nr. 216/2010 privind unele masuri pentru schimbarea destinatiei spatiilor comerciale din mun. P. N., potrivit careia schimbarea destinatiei in spatii pentru alimentatie publica este permisa doar pentru spatiile comerciale existente din constructie la parterul blocurilor de locuinte colective. Precizeaza ca regimul de inaltime al spatiilor cu destinatia de spatiu comercial din constructie este diferit de cel al spatiilor de locuit, respectiv 3m fata de 2,5 m, aspect care influenteaza functionalitatea imobilului, cel mai evident fiind cel legat de capacitatea de ventilare si care nu poate fi modificat. Mentioneaza ca HCL nr. 216/2010 a fost depusa la dosarul cauzei, insa nu a fost retinuta de instanta de fond.

Sustine ca in spiritul principiului autonomiei locale, reglementat de Legea nr. 215/2001, autoritatea deliberativa a unitatii administrativ-teritoriale dispune de o marja de apreciere asupra oportunitatii adoptarii actelor administrative. Precizeaza ca alesii locali sunt independenti in exercitarea votului, neexistand o prevedere legala prin care sa se instituie obligatia de motivare sau de justificare a actului.

Intimatul-reclamant a formulat intampinare la recursul declarat de parat, prin care arata ca oportunitatea unui act administrativ, daca actul administrativ a fost emis cu exces de putere. Arata ca nu a fost indicat un motiv obiectiv pentru care a nu a fost aprobat P.U.D.-ul, ca nu a tinut cont de art. 2 din HCL nr. 216/2010 si ca anexa 2 la HCL nr. 216/2010, care reglementeaza procedura pentru aprobarea schimbarii destinatiei spatiilor comerciale existente din constructie la parterul imobilelor de locuinte colective si a spatiilor cu orice destinatie din imobile proprietate individuala, partial sau total, in spatii de alimentatie publica, cuprinde tipurile de unitati de alimentatie publica din mun. P. N. pentru care se aproba schimbarea destinatiei si la pct. 2 este mentionat Pizzerie,iar la pct. 3 Cafenea.

Recurentul-parat a formulat intampinare prin are a aratat ca nici la momentul emiterii hotararii si nici in momentul de fata nu exista obligatia de a motiva votul. Sustine ca aceasta motivare are un caracter implicit, sub forma unei justificari ulterioare, in urma unei solicitari exprese, in cursul efectuarii cercetarii judecatoresti. Arata ca intimatul-reclamant nu se incadreaza in categoriile reglementate de art. 2 din HCL nr. 216/2010, intrucat nu detine nici spatiu comercial existent din constructie la parterul imobilelor de locuinte colective si ni un imobil proprietate individuala, ci detine un apartament dintr-un imobil de locuinte colective.

Analizand recursurile declarate, prin prisma motivelor invocate si in raport de apararile formulate prin intampinare, Curtea retine urmatoarele:

Instanta de fond a retinut, in esenta, ca in conditiile in care in preambulul hotararii sunt mentionate referatul de aprobare a Planului Urbanistic de Detaliu intocmit de viceprimarul mun. P. N., raportul de specialitate prin care Directia de Urbanism si Cadastru sustine aprobarea PUD, precum si avizul favorabil al comisiei de specialitate din cadrul Consiliului local, in conditiile in care din procesul verbal de sedinta nu rezulta existenta unui motiv obiectiv pentru care nu ar fi posibila aprobarea PUD, hotararea de respingere apare ca fiind data cu exces de putere, asa cum este definit prin art. 2 lit. n din Legea nr. 554/2004.

Recurentul-parat invoca, pe de o parte, principiul autonomiei locale, potrivit caruia autoritatea deliberativa a unitatii administrativ-teritoriale dispune de o marja de apreciere asupra oportunitatii adoptarii actelor administrative, precum si faptul ca alesii locali sunt independenti in exercitarea votului, neexistand o prevedere legala prin care sa se instituie obligatia de motivare sau de justificare a votului.

Cu privire la aceste aspecte invocate de recurentul-parat Curtea retine ca obligatia motivarii actului administrativ reprezinta o cerinta de legalitate, acceptata atat pe plan intern, cat si la nivel comunitar, constituind o garantie impotriva arbitrariului. Obligatia de motivare deriva din art. 31 din Constitutie -
Dreptul la informatie,
care prevede:

1. Dreptul persoanei de a avea acces la orice informatie de interes public nu poate fi ingradit.
2. Autoritatile publice, potrivit competentelor ce le revin, sunt obligate sa asigure informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes personal.

La nivel european, obligatia de motivare a actului administrativ este reglementata de art. 296 TFUE, care la alin. 2 prevede actele juridice se motiveaza si fac trimitere la propunerile, initiativele, recomandarile, cererile sau avizele prevazute in tratate.

Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitata la considerente legate de competenta emitentului, ci trebuie sa contina si elementele de fapt si de drept care sa permita, pe de o parte, destinatarilor sa cunoasca si sa evalueze temeiurile deciziei, iar pe de alta parte, sa faca posibila exercitarea controlului de legalitate, avand astfel posibilitatea de a verifica elementele de fapt si de drept care au stat la baza emiterii actului administrativ. Autoritatea beneficiaza de un drept de apreciere in ceea ce priveste oportunitatea unui act, insa dreptul de apreciere trebuie exercitat in limitele impuse de lege si trebuie motivata masura luata, pentru a exclude posibilitatea ca administratia sa ia decizii arbitrare, abuzive. In ceea ce priveste actul administrativ individual, dreptul de apreciere al autoritatii este limitat doar la indeplinirea conditiilor impuse de lege pentru solicitant sau pentru cel caruia ii este destinat actul.

In conditiile in care din continutul actului nu rezulta ce conditii nu sunt indeplinite de catre solicitant, actul apare ca fiind emis cu exces de putere.

Nu pot fi retinute sustinerile recurentului-parat in sensul ca obligatia de motivare a actului intervine ulterior, doar in cursul solutionarii actiunii in anularea hotararii de consiliu. Actul administrativ trebuie motivat in momentul emiterii, pentru a da posibilitatea destinatarului unui asemenea act sa cunoasca temeiurile de fapt si de drept si sa aprecieze asupra oportunitatii formularii unei actiuni in anulare.

De asemenea, nu pot fi retinute nici sustinerile recurentului-parat asupra incidentei HCL nr. 216/2010 in cauza si nici criticile referitoare la faptul ca instanta de fond nu a retinut aceasta hotarare, desi a fost depusa la dosar. Incidenta acestei hotarari putea fi evaluata de instanta numai daca aceasta hotarare ar fi fost invocata in cuprinsul hotararii si ar fi stat la baza emiterii acesteia. Cum din hotararea contestata nu rezulta ca la luarea deciziei au fost avute in vedere si prevederile acestui act normativ, in mod corect instanta s-a limitat in analiza legalitatii si temeiniciei actului la aspecte anterioare sau concomitente emiterii actului, cuprinse in actul contestat sau in documentatia aferenta emiterii acestui act si nu la aspecte cu privire la care nu rezulta ca au fost avute in vedere la emiterea actului.

Pentru aceste considerente, Curtea retine ca hotararea instantei de fond de anulare a hotararii consiliului local privind respingerea planului urbanistic de detaliu este legala si temeinica, iar motivele de recurs invocate de recurentul-parat cu privire la acest capat de cerere sunt neintemeiate.

In ceea ce priveste motivul de recurs invocate de recurentul-reclamant prin care critica solutia de respingere ca inadmisibil a capatului de cerere privind obligarea autoritatii la eliberarea planului urbanistic de detaliu, conform documentatiei depuse spre aprobare, Curtea retine ca este neintemeiat, intrucat hotararea consiliului local a fost anulata pentru motive formale; nu a fost analizata indeplinirea conditiilor pentru aprobarea planului urbanistic de detaliu pentru a putea fi obligata autoritatea publica locala la emiterea unei hotarari de aprobare. De altfel, chiar reclamantul in actiunea introductiva a invocat nemotivarea actului, aratand ca in lipsa motivarii nu a putut sa cunoasca daca proiectul este incomplet, daca a fost intocmit cu incalcarea legislatiei sau daca trebuie modificat pentru a fi aprobat.

In ceea ce priveste daunele morale, Curtea retine ca instanta de fond a apreciat cuantumul acestora de o maniera rezonabila, in masura a-i compensa prejudiciul reclamantului creat prin starea de incertitudine generata de atitudinea autoritatii, precum si prin manifestarea unei conduite aparent discretionare a autoritatii in lipsa unei minime justificari a masurii luate. In cuantificarea daunelor morale nu poate fi avut in vedere beneficiul nerealizat, intrucat prejudiciul moral este dauna care atinge interesele nepatrimoniale si neeconomice ale persoanei, lezand drepturile personalitatii, ori beneficiul nerealizat este o paguba materiala, nesolicitata de catre reclamant prin actiune.

In ceea ce priveste cheltuielile de judecata, avand in vedere solutia de admitere in parte a actiunii, precum si dispozitiile art. 453 alin. 2 C. pr. civ., Curtea constata ca au fost acordate cheltuieli intr-un cuantum adecvat.

Pentru toate considerentele expuse, in temeiul art. 496 C. pr. civ., Curtea a dispus respingerea ambelor recursuri ca nefondate.