Actiune pentru anularea unei hotarari de consiliu local

Contencios administrativ

Art. 36 din Legea nr. 215/2001; art.1, 2 pct. 24, 53 si 54 din Legea nr. 238/2004.

Prin decizia nr. 25/29.06.2015, pronuntata de inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a stabilit ca „Dispozitiile art. 1 din Legea petrolului nr. 238/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, se interpreteaza in sensul ca gazele de sist se includ in categoria "resurselor de petrol" ce fac obiectul exclusiv al proprietatii publice si apartin statului roman”. Retinandu-se apartenenta gazelor de sist la categoria resurselor de petrol si incidenta Legii nr. 238/2004, se constata ca potrivit art. 53 si 54 este atributia Agentiei Nationale pentru Resurse Minerale de a reglementa operatiunile petroliere, care, potrivit definitiei date in art. 2 pct. 24 din Legea nr. 238/2004, reprezinta ansamblul de activitati de explorare, dezvoltare, exploatare si abandonare a unui zacamant petrolier, ceea ce presupune si stabilirea metodelor de explorare si exploatare si, prin urmare, hotararea Consiliului local de a interzice explorarea, dezvoltarea si exploatarea gazelor de sist prin metoda fracturarii hidraulice si a altor metode este data cu depasirea atributiilor conferite prin lege.

Curtea de Apel Bacau - Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal

Decizia civila nr. 1357/03.09.2015 - dosar 3903/89/2013

Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului Vaslui la data de 04.11.2013 sub nr. 3903/89/2013 reclamantul P.J.V. a chemat in judecata paratul C.L.P., solicitand anularea Hotararii C.L.P. nr. xxx/17.10.2013 privind interzicerea explorarii si exploatarii gazelor de sist prin metoda fracturarii hidraulice si a altor metode pe teritoriul comunei P.

In motivarea actiunii s-a aratat ca, prin adoptarea acestei hotarari, consiliul local si-a depasit competenta materiala, printre atributiile prevazute de art. 36 din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata, neregasindu-se si aceea avand ca obiect bogatiile subsolului care apartin domeniului public al statului.

Se sustine ca potrivit dispozitiilor art. 136 alin. 3 din Constitutia Romaniei, republicata, coroborate cu cele ale art. 3 alin. 2 din Legea privind bunurile proprietate publica nr. 213/1998, bogatiile de interes public ale subsolului fac obiectul exclusiv al proprietatii publice a statului si nu al unitatii administrativ-teritoriale. Statul este singurul subiect de drept care poate avea in proprietate resursele subsolului si singurul care asigura si reglementeaza exploatarea acestora. Unitatile administrative-teritoriale pot fi titulare ale dreptului de proprietate publica numai asupra unor bunuri in privinta carora, prin lege organica, s-a dispus ca fac obiectul exclusiv al proprietatii lor publice. Or, in lipsa unei astfel de legi organice, hotararea adoptata de Consiliul local al comunei P. este lipsita de temei legal.

Paratul C.L.P. a formulat intampinare prin care solicita respingerea actiunii. In intampinare se arata ca actul contestat a fost dat in interesul gestionarii afacerilor locale, in numele si interesul comunitatii locale, fara depasirea competentei materiale. Sustine ca bunurile de interes public national, administrate de autoritatile centrale, sunt stabilite prin lege, ceea ce nu este cazul gazelor de sist, intrucat contrar a ceea ce invoca reclamantul ca baza legala a actiunii introductive, Legea nr. 238 din 2004 nu reglementeaza gazele de sist. Punctul 3 din anexa la Legea nr. 213/2008 prevede ca domeniul public al comunelor include si bogatiile de orice natura ale subsolului, in stare de zacamant, daca nu au fost declarate de interes public national. Cum gazele de sist nu se regasesc in legea petrolului si nici nu au fost declarate de interes national, Consiliul Local avea competenta sa se pronunte asupra terenurilor proprietate publica si privata care ii apartin.

Solicita sa se retina faptul ca chiar daca pe teritoriul comunei P. ar exista astfel de gaze neconventionale, acestea ar trebui mai intai identificate si apoi declarate de interes national.

P.J.V. a formulat raspuns la intampinare, in care precizeaza ca gazele de „sist” sunt formatiuni de hidrocarburi, care sunt dispersate in sol si care necesita metode neconventionale pentru extragere. Din definitia gazelor de sist rezulta ca acestea sunt acoperite de definitia petrolului data de art. 1 alin. 2 din Legea nr. 238/2004 si, in consecinta, reprezinta domeniu public al statului potrivit art. 1 din Legea petrolului nr. 238/2004. Licentele de explorare, dezvoltare si exploatare a petrolului sunt atribuite pe baza unor proceduri competitive de catre autoritatea centrala investita cu o astfel de competenta, respectiv Autoritatea Nationala pentru Resurse Minerale, organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, in subordinea Guvernului. Astfel, prin modalitatea in care a decis, autoritatea deliberativa locala s-a substituit organului central cu competente de decizie in materie, Guvernul Romaniei, singurul in masura sa aprecieze daca acorda sau nu licenta de explorare, dezvoltare, exploatare a unor resurse petroliere pe teritoriul Romaniei. Indirect, Consiliul local P., pe de o parte, a interzis Guvernului sa concesioneze resursele de interes national de pe teritoriul acestei comune, iar, pe de alta parte, s-a substituit autoritatii de mediu competenta in acordarea autorizatiei de mediu, fara a avea vreo atributie legala delegata in acest sens.

A.S.B. a formulat cerere de interventie accesorie in interesul paratului in sensul respingerii actiunii reclamantului.

In motivarea cererii de interventie se arata ca in conformitate cu Legea nr. 213/1998 si Legea nr. 238/2004, gazele de sist din subsolul comunei P. sunt in proprietatea publica a comunei.

Din prevederile Legii domeniului public 213/1998 rezulta ca atat timp cat nu exista o lege care reglementeaza unele bogatii ale subsolului ca fiind de interes public national, atunci acestea apartin domeniului public local al comunelor, oraselor sau municipiilor. Conform Legii petrolului nr. 238/2004, apartin domeniului public al statului doar gazele naturale prevazute de art. 1 alin. 3. Legiuitorul a ales sa includa in notiunea de petrol si substantele gazoase, sub forma gazelor naturale. In art. 1 alin (3) al Legii 238/2004, legiuitorul intelege sa defineasca tipurile de gaze naturale pe care le-a avut in vedere ca fiind de interes national. Potrivit acestei dispozitii legale gazele naturale cuprind gazele libere din zacaminte de gaz metan, gazele dizolvate in titei, cele din capul de gaze asociat zacamintelor de titei, precum si gazele rezultate din extractia amestecurilor de gaz condensat.

Mentioneaza faptul ca Agentia Nationala pentru Resurse Minerale, prin campania publica de informare Info gaze de sist, atesta ca gazele de sist nu sunt gaze naturale prevazute de art. 1 alin. (3) al Legii petrolului 238/2004. De asemenea, Guvernul Romaniei, prin acordurile petroliere pentru zonele Adamclisi, Costinesti, Vama Veche, atesta ca gazele de sist nu sunt gaze naturale prevazute de art. 1 alin. (3) al Legii petrolului 238/2004.

In subsidiar, sustine ca si in situatia in care gazele de sist din subsolul com. P. ar fi in proprietatea publica a statului, hotararea este legala, intrucat este de competenta Consiliului local, conform art. 36 alin. 2 lit. b si alin. 4 lit. e din Legea nr. 215/2001, sa limiteze modul de explorare/exploatare al gazelor de sist prin interzicerea unor metode care afecteaza dezvoltarea economico-sociala si de mediu a comunei. Sustine ca explorarea gazelor de sist va compromite apa potabila si solul.

La termenul din 24.02.2014 Tribunalul Vaslui a incuviintat in principiu cererea de interventie in interes propriu.

Prin sentinta nr. 245/CA/10.03.2014 pronuntata de Tribunalul Vaslui in dosarul nr. 3903/89/2013 a fost admisa actiunea formulata de P.J.V., in contradictoriu cu paratul C.L.P. si s-a dispus anularea hotararii nr. xxx din 17.10.2013 a Consiliului local al Comunei P. A fost respinsa cererea de interventie accesorie formulata de A.S.B.

Pentru a pronunta aceasta hotarare, instanta de fond a retinut ca prin Hotararea nr. 42/17.10.2013, Consiliul local al com. P. a hotarat, in temeiul art. 36 alin. 2 lit. b si d, alin. 6 pct. 9 din Legea nr. 215/2001, interzicerea explorarii, dezvoltarii, exploatarii gazelor de sist prin metoda fracturarii hidraulice si a altor metode pe teritoriul com. P. Instanta a retinut ca aceasta hotarare este nelegala pentru ca paratul, in calitate de autoritate publica locala, si-a depasit competenta si a dispus cu privire la exploatarea gazelor de sist, care reprezinta domeniu public al statului. Instanta de fond retine ca potrivit art. 1din Legea 238/2004 resursele de petrol situate in subsolul tarii fac obiectul exclusiv al proprietatii publice si apartin statului roman. Retine din comparatia definitiei petrolului data de art. 1 alin 2 si din definitia gazelor de sist, potrivit careia acestea sunt formatiuni de hidrocarburi, dispersate in sol si care necesita metode neconventionale pentru extragere, ca gazele de sist sunt acoperite de definitia petrolului si, in consecinta, reprezinta domeniu public al statului potrivit art. 1 din Legea 238/2004. Ambele sunt hidrocarburi naturale, iar faptul ca gazul de sist este dispersat in sol si necesita anumite metode pentru extractie nu determina o natura diferita.

Instanta de fond retine din art. 27, coroborat cu 53 din Legea 238/2004 ca operatiunile petroliere, inclusiv bunurile necesare realizarii acestor operatiuni aflate in proprietate publica se concesioneaza de catre autoritatea competenta, respectiv Autoritatea Nationala pentru Resurse Minerale, organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, in subordinea Guvernului. Acordul petrolier incheiat de autoritatea publica centrala reprezinta actul administrativ care confera dreptul unor anumite persoane juridice de a explora sau de a identifica gazele si tot autoritatea publica centrala are competenta de a interzice explorarea si exploatarea gazelor prin metoda neconventionala.

In ceea ce priveste argumentul referitor la faptul ca in exercitarea atributiilor privind dezvoltarea economico-sociala si de mediu a comunei, consiliul local aproba strategii, instanta retine ca aceste strategii cu privire la mediu se aproba cu respectarea legii petrolului si a celorlalte acte administrative, inclusiv acordurile petroliere si ca in cauza nu este incidenta situatia furnizarii unor servicii catre cetateni.

Impotriva acestei sentinte au declarat recurs paratul C.L.P. si intervenienta A.S.B.

Recurentul-parat indica ca temei de drept al cererii de recurs dispozitiile art. 488 pct. 6 si 8 din Codul de procedura civila, iar in motivarea in fapt reia apararile invocate in intampinarea formulata la cererea de chemare in judecata.

Recurenta-intervenienta sustine ca hotararea instantei de fond este data cu interpretarea si aplicarea gresita a legii. In dezvoltarea acestui motiv de recurs arata ca instanta a redus interpretarea art. 1 din Legea nr. 238/2004 doar la alin. 1 si 2. Arata ca in interpretarea corecta a art. 1, in care gazele naturale sunt definite de alin. 2 si 3, gazele de sist nu intra in domeniul de aplicabilitatea a legii, intrucat nu fac parte din enumerarea limitativa de la alin. 3.

Sustine ca instanta de fond a interpretat gresit si art. 36 alin. 2 lit. b din Legea nr. 215/2001; in virtutea acestei norme pe care se intemeiaza hotararea Consiliului local, chiar daca gazele de sist din subsolul comunei ar fi in proprietatea publica a statului, este in competenta Consiliului local sa limiteze modul de explorare si exploatare a acestora prin interzicerea unor metode care ar afecta dezvoltarea economico-sociala si de mediu a comunei.

Intimatul-reclamant a formulat intampinare la recursurile declarate, in care reia sustinerile din actiune si raspunsul la intampinare potrivit carora gazele de sist sunt gaze naturale si intra sub incidenta Legii nr. 238/2004. Sustine ca in temeiul art. 3 alin. 1, 5 alin. 2, 36 alin. 1 din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, avand in vedere si dispozitiile art. 80 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, precum si art. 4 pct. 2 din Carta europeana a autonomiei locale, consiliul local poate emite acte administrative care sa reglementeze regimul juridic al bogatiilor subsolului din aria sa geografica, atat timp cat gestionarea acestor resurse nu este data, prin lege, in competenta altor autoritati. Ori fiind vorba de reglementari in domeniul gazelor naturale, bogatii declarate expres prin lege ca apartinand domeniului public al statului, atributiile de reglementare apartin statului, care le exercita prin Agentia Nationala pentru Resurse Minerale.

La data de 29.09.2014, C.R.E.P. a formulat cerere de interventie accesorie in interesul intimatului-reclamant, prin care solicita admiterea in principiu a cererii de interventie si respingerea recursurilor ca nefondate.

In ceea ce priveste admisibilitatea in principiu a cererii de interventie arata ca justifica un interes in cauza, intrucat este titulara acordului de concesiune pentru explorare, dezvoltare si exploatare petroliera in perimetrul E V-2 Barlad, comuna P. fiind inclusa in acest perimetru si apreciaza ca efectele hotararii consiliului local se suprapun partial cu drepturile intervenientei. Se arata ca in expunerea de motive a proiectului de hotarare si in cererea de interventie si cea de recurs formulate de A.S.B. se fac referiri la activitatea desfasurata de C. in perimetru vizat de acordul petrolier.

In ceea ce priveste recursurile declarate in cauza arata ca sunt netemeinice. Se sustine ca s-au depasit limitele autonomiei locale, consiliul local avand prerogativa de a emite acte prin care sa reglementeze regimul juridic al bogatiilor subsolului din aria sa geografica, daca gestionarea acestor resurse nu este data, prin lege, in competenta altor autoritati. Sustine ca in mod corect instanta de fond a stabilit ca gazele de sist sunt gaze naturale, care apartin domeniului public al statului. Arata ca recurentul-parat nu are atributii de reglementare in domeniul gazelor naturale, singura autoritate cu atributii in acest domeniu fiind Agentia Nationala pentru Resurse Minerale.

In ceea ce priveste riscurile asociate extractiei gazelor de sist arata ca la nivelul comunitatii stiintifice internationale au fost elaborate numeroase studii, care confirma faptul ca aceste riscuri pot fi identificate si gestionate in mod responsabil prin utilizarea celor mai bune practici de exploatare.

Prin incheierea nr. 2573/28.11.2014, Inalta Curte de Casatie si Justitie a dispus stramutarea judecarii cauzei ce formeaza obiectul dosarului 3903/89/2013 de la Curtea de Apel Iasi la Curtea de Apel Bacau.

La Curtea de Apel Bacau cauza a fost inregistrata sub acelasi numar, 3903/89/2013.

Prin incheierea pronuntata la data de 26.02.2015 a fost admisa, in principiu, cererea de interventie accesorie formulata de C.R.E.P.

Prin aceeasi incheiere s-a dispus sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile cu privire la interpretarea art. 1 din Legea nr. 238/2004 a petrolului, in sensul de a stabili din interpretarea acestei dispozitii legale daca gazele de sist cad sub incidenta Legii petrolului. In temeiul art. 520 alin. 2 Cod procedura civila s-a dispus suspendarea judecatii cauzei.

Prin decizia nr. 25/29.06.2015, pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a fost solutionata sesizarea si, in consecinta, prin incheierea din 03.09.2015 s-a dispus repunerea cauzei pe rol.

Analizand recursurile declarate, in raport de motivele invocate, Curtea constata ca sunt nefondate, din urmatoarele considerente:

Primul motiv de recurs, invocat de ambele recurente, se refera la interpretarea gresita a art. 1 din Legea nr. 238/2004, in sensul de a se retine prin hotararea recurata ca gazele de sist sunt gaze naturale si intra sub incidenta acestui act normativ. Referitor la aplicabilitatea in cauza a Legii nr. 238/2004 si la interpretarea art. 1 a acestui act normativ, Curtea a sesizat Inalta Curte de Casatie si Justitie in vederea pronuntarii unei hotarari care sa dezlege aceasta chestiune de drept.

Prin decizia nr. 25/29.06.2015, pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a stabilit ca „Dispozitiile art. 1 din Legea petrolului nr. 238/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, se interpreteaza in sensul ca gazele de sist se includ in categoria "resurselor de petrol" ce fac obiectul exclusiv al proprietatii publice si apartin statului roman”.

In considerentele acestei decizii s-a retinut ca, „desi nu au fost incluse de legiuitor, prin art. 1 alin. 3 din Legea nr. 238/2004 si prin art. 100 pct. 48 din Legea energiei electrice si a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificarile si completarile ulterioare, in definitia "gazelor naturale", este incontestabil ca gazele neconventionale (shale gas, coal gas, tight gas, methane hydrates), inclusiv gazul de sist, prezinta caracteristicile generale ale gazelor naturale, acelea de "gaze combustibile acumulate in pamant in urma unor procese naturale" sau de "gaze inflamabile care se afla sub forma de zacamant in straturile din adancime ale pamantului".

In acord cu regulile de interpretare logica, rationala si teleologica a normelor de drept, se constata ca dispozitiile art. 1 alin. 3 din Legea nr. 238/2004, reluate practic, aproape identic, prin art. 100 pct. 48 din Legea energiei electrice si a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificarile si completarile ulterioare, nu au o veritabila existenta de sine statatoare, acestea trebuind privite si analizate prin corelatie cu prevederile art. 1 alin. 2 din lege, care stabilesc domeniul de reglementare al actului normativ, respectiv petrolul, care reprezinta „substantele minerale combustibile constituite din amestecuri de hidrocarburi naturale, acumulate in scoarta terestra si care, in conditii de suprafata, se prezinta in stare gazoasa, sub forma de gaze naturale, sau lichida, sub forma de titei si condensat”.

Or, rezulta cu evidenta, din definitia gazelor de sist, ca acestea reprezinta un amestec de hidrocarburi naturale acumulate in scoarta terestra si care, in conditii de suprafata, se prezinta in stare gazoasa. Gazele de sist, cum s-a mai aratat, sunt gaze naturale captive in roca, dispersate si care necesita metode neconventionale pentru extragere, insa metodele de extragere, conventionale sau neconventionale, nu au fost avute in vedere de legiuitor la stabilirea domeniului de aplicare a legii petrolului.

Prin urmare, se retine ca gazele de sist - chiar nedefinite si nereglementate ca atare prin Legea nr. 238/2004 si prin Legea nr. 123/2012, cu modificarile si completarile ulterioare - intrunesc caracteristicile gazelor naturale, chiar daca nu sunt expres enumerate de art. 1 alin. 3 din Legea nr. 238/2004 si pot fi incadrate in notiunea de „petrol”, astfel cum aceasta este definita prin art. 1 alin. 2 din Legea nr. 238/2004, intrucat aceste gaze prezinta o anumita compozitie fizico-chimica (amestec de hidrocarburi naturale) si o anumita stare de agregare (starea gazoasa) si sunt localizate si acumulate in scoarta terestra.”

Fata de decizia pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie, prin care se stabileste faptul ca gazele de sist fac parte din categoria „resurselor de petrol”, ce fac obiectul proprietatii publice si apartin statului roman, se constata ca primul motiv de recurs este neintemeiat.

Al doilea motiv de recurs vizeaza interpretarea gresita a art. 36 alin. 2 lit. b din Legea nr. 215/2001, dispozitie legala pe care se intemeiaza hotararea Consiliului local. In sustinerea acestui motiv de recurs se arata ca chiar daca gazele de sist din subsolul comunei ar fi in proprietatea publica a statului, este in competenta Consiliului local sa limiteze modul de explorare si exploatare a acestora prin interzicerea unor metode care ar afecta dezvoltarea economico-sociala si de mediu a comunei.

Analizand acest motiv de recurs, Curtea retine ca potrivit art. 36 alin. 2 lit. b din Legea nr. 215/2001, Consiliul local exercita atributii privind dezvoltarea economico-sociala si de mediu a comunei. Interpretarea art. 36 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 trebuie facuta, insa, prin coroborarea cu dispozitiile alin. 1 al aceluiasi articol, care prevad „Consiliul local are initiativa si hotaraste, in conditiile legii, in toate problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin lege in competenta altor autoritati ale administratiei publice locale sau centrale.”

Retinandu-se apartenenta gazelor de sist la categoria resurselor de petrol si incidenta Legii nr. 238/2004, se constata ca art. 53 din acest act normativ prevede ca autoritatea competenta, abilitata pentru aplicarea dispozitiilor prezentei legi, este Agentia Nationala pentru Resurse Minerale, organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, in subordinea Guvernului. Potrivit art. 54 din acelasi act normativ, printre atributiile Agentiei Nationale pentru Resurse Minerale sunt enumerate si urmatoarele:

1. gestioneaza resursele de petrol ale statului;
2. negociaza clauzele si conditiile acordurilor petroliere si incheie in numele statului astfel de acorduri;
3. reglementeaza operatiunile petroliere desfasurate in temeiul acordurilor petroliere, precum si al normelor si instructiunilor tehnice emise in aplicarea legii;

g) urmareste aplicarea masurilor stabilite pentru protectia suprafetei si a subsolului in cursul operatiunilor petroliere;

i) ordona sistarea lucrarilor de explorare sau de exploatare executate in afara perimetrului instituit, a celor fara documentatii tehnice aprobate, precum si a celor care, prin modul de desfasurare, pot conduce la exploatarea nerationala si la degradarea zacamintelor, pana la inlaturarea cauzelor care le-au produs.

Fiind atributul Agentiei Nationale pentru Resurse Minerale de a reglementa operatiunile petroliere, care, potrivit definitiei date in art. 2 pct. 24 din Legea nr. 238/2004, reprezinta ansamblul de activitati de explorare, dezvoltare, exploatare si abandonare a unui zacamant petrolier, ceea ce presupune si stabilirea metodelor de explorare si exploatare, se constata ca hotararea Consiliului local de a interzice explorarea, dezvoltarea si exploatarea gazelor de sist prin metoda fracturarii hidraulice si a altor metode este data cu depasirea atributiilor conferite prin lege. Nici argumentul referitor la protectia mediului nu poate fi retinut, in conditiile in care Agentia Nationala pentru Resurse Minerale urmareste aplicarea masurilor stabilite pentru protectia suprafetei si a subsolului in cursul operatiunilor petroliere, iar potrivit art. 2 lit. q din H.G. nr. 1419/2009 colaboreaza cu autoritatile teritoriale de gospodarire a apelor, de protectie a mediului si de protectie a muncii in exercitarea activitatii de inspectie.

Pentru argumentele expuse se retine ca si al doilea motiv de recurs este neintemeiat si, in consecinta, a fost admisa cererea de interventie formulata de C.R.E.P. in interesul intimatului-reclamant P.J.V. si, in temeiul art. 496 Cod procedura civila, au fost respinse recursurile declarate de recurentul-parat C. L.P. si de recurenta-intervenienta A.S.B., ca nefondate.