ZELCA SI ALTII IMPOTRIVA ROMANIEI

Curtea Europeana a Drepturilor Omului (Sectia a treia), reunita la 6 septembrie 2011 intr-o camera compusa din Josep Casadevall,
presedinte,
Corneliu Birsan, Egbert Myjer, Jan Sikuta, Ineta Ziemele, Nona Tsotsoria, Kristina Pardalos,
judecatori,
si Santiago Quesada,
grefier de sectie,

Avand in vedere cererea mentionata anterior, introdusa la 22 iulie 2010,

Dupa ce a deliberat in acest sens, pronunta urmatoarea decizie:

In fapt

Toti reclamantii sunt cetateni romani. Detaliile privind numele acestora sunt precizate in tabelul din anexa.


^[548]


Toti sunt reprezentati in fata Curtii de Sindicatul de Finante Sed Lex Constanta („sindicatul”), cu sediul in Constanta.

A. Circumstantele cauzei

1. Faptele cauzei, astfel cum au fost prezentate de catre reclamanti, pot fi rezumate dupa cum urmeaza.
2. La 19 noiembrie 2008, sindicatul, in numele membrilor sai (reclamantii), a depus o plangere impotriva angajatorului acestora, o institutie publica, si anume Directia Generala a Finantelor Publice Constanta, solicitand recunoasterea anumitor drepturi salariale. Mai exact, in temeiul art. 31 alin. (1) lit. c) si d) din Statutul functionarilor publici (Legea nr. 188/1999), acestia au solicitat adaugarea a doua sporuri la salariul lor de baza, si anume suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare. Reclamantii au cuantificat fiecare din aceste suplimente la 25% din salariul de baza.

Sporurile mentionate anterior urmau sa fie platite retroactiv, incepand cu 1 aprilie 2004, si actualizate in mod corespunzator conform indicelui de inflatie. Sumele urmau sa fie platite pentru intreaga durata a contractului de munca.

Angajatorul a respins plangerea ca nefondata, sustinand ca legislatia nu permitea plata sporurilor in cauza; in plus, bugetul alocat pentru plata drepturilor salariale nu includea sporurile si, in orice caz, o directie locala a finantelor publice nu avea competenta de a decide cu privire la chestiuni bugetare.

3. La 20 noiembrie 2008, reclamantii au contestat aceasta decizie in fata Tribunalului Constanta. Acestia au sustinut ca, desi, in conformitate cu Ordonanta de urgenta a

Guvernului nr. 92/2004, aplicarea prevederilor care le acordau drepturile in cauza fusese suspendata pana la 31 decembrie 2006, suspendarea nu insemna stingerea drepturilor si, in orice caz, suspendarea incalca art. 41 si art. 53 din Constitutie; prin urmare, sporurile pretinse urmau sa fie platite retroactiv, incepand cu 2004.

Reclamantii au invocat, de asemenea, art. 1 din Protocolul nr. 1 la conventie, sustinand ca dreptul acestora de a obtine sporurile in cauza era un „bun” in sensul articolului respectiv.

In sprijinul pretentiilor lor si facand trimitere si la art. 6 si art. 14 din conventie si la cauza
Beian impotriva Romaniei (nr. 1)
(nr. 30658/05, CEDO 2007-V), reclamantii au invocat jurisprudenta altor instante din Romania, care acordasera sporurile solicitate colegilor lor functionari din tara. Reclamantii au facut referire in mod expres la hotararile judecatoresti pronuntate in 2008 de Tribunalul Botosani, Tribunalul Suceava si Tribunalul Caras-Severin, care au ramas toate definitive dupa confirmarea in recurs de catre curtile de apel corespunzatoare.

4. La 14 aprilie 2009, Tribunalul Constanta a respins cererea reclamantilor. Tribunalul a recunoscut ca cele doua sporuri pretinse erau prevazute de lege, insa fara nicio precizare privind cuantumul acestora. De fapt, niciunul din textele juridice ulterioare, care reglementau drepturile salariale ale functionarilor publici, nu facea nicio referire la vreo metoda sau anumite criterii pentru stabilirea cuantumului fiecarui spor.

Prin urmare, desi Legea nr. 188/1999 prevedea in mod expres ca salariul unui functionar public include un supliment al postului si un supliment corespunzator treptei de salarizare, nu era posibila stabilirea cuantumului corespunzator acestora. In consecinta, instanta a retinut ca:

„Pentru calcularea celor doua sporuri, drept componente ale salariilor functionarilor, sunt necesare norme legale explicite pentru aplicarea art. 3 alin (1) lit. c) si d), iar aceasta obligatie apartine fie puterii legislative, in cazul in care este aprobata o lege, fie puterii executive, in cazul in care este emisa o decizie pentru aplicarea legii”.

In continuare, tribunalul a considerat ca acordarea sporurilor in absenta unor criterii precise pentru calcularea acestora ar insemna sa oblige angajatorul sa plateasca sume imposibil de calculat si astfel sa pronunte o hotarare imposibil de executat; pe de alta parte, calcularea potentiala a sporurilor in cauza de catre tribunal ar insemna ca acesta sa incalce competentele autoritatilor administrative si sa nu tina seama deloc de jurisprudenta Curtii Constitutionale, conform careia:

„instantele nu au competenta sa respinga sau sa refuze sa aplice anumite acte normative pe care le considera discriminatorii si astfel sa le inlocuiasca cu norme create prin interventie juridica sau cu prevederi incluse in alte acte normative.”

In ceea ce priveste alegatiile bazate pe art. 1 din Protocolul nr. 1 la conventie, tribunalul a considerat ca reclamantii nu puteau pretinde sa aiba un bun, in masura

in care cererile acestora nu fusesera niciodata admise sau confirmate de o instanta judecatoreasca printr-o hotarare definitiva.

5. Reclamantii au introdus recurs impotriva acestei hotarari in fata Curtii de Apel Constanta, reiterand argumentele prezentate in fata primei instante. Acestia au facut referire din nou la faptul ca alte cateva instante de pe intreg teritoriul tarii acordasera deja sporurile in cauza unor colegi de-ai lor, ceea ce inseamna ca, refuzand dreptul acestora de a primi, de asemenea, sporurile respective, tribunalul i-a discriminat in raport cu alti functionari, incalcand art. 6 si art. 14 din conventie si art. 1 din Protocolul nr. 1.

In plus, acestia au declarat ca sporurile erau prevazute de lege si ca dreptul lor de a le primi fusese confirmat de prima instanta, care a hotarat totusi sa nu le acorde sporurile in lipsa unor criterii pentru calcularea acestora.

In continuare, reclamantii au mentionat ca nu puteau fi invinovatiti pentru lipsa de resurse financiare si pentru omisiunea paratului de a include in buget costurile in cauza, cu scopul de a-i priva de cele doua sporuri, la care aveau dreptul prin lege.

Cand i s-a cerut sa comenteze cu privire la hotararea pronuntata la 21 septembrie 2009 de Inalta Curte de Casatie si Justitie in cadrul unui recurs in interesul legii, in care a considerat ca cele doua sporuri in cauza nu puteau fi acordate de catre instanta, reprezentantul reclamantilor a declarat ca nu putea prezenta nicio opinie privind aceasta chestiune.

6. La 27 ianuarie 2010, Curtea de Apel Constanta a respins recursul reclamantilor.

Curtea de apel a precizat ca, in conformitate cu hotararea mentionata anterior,

pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie, in absenta unei stabiliri legale a cuantumului acestora, suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare nu puteau fi acordate de instanta.

In masura in care interpretarea legii de catre Inalta Curte, astfel cum este prezentata in hotararea pronuntata in cadrul recursului in interesul legii, era obligatorie, curtea de apel trebuia sa respecte hotararea Inaltei Curti si astfel sa respinga capetele de cerere ale reclamantilor ca nefondate.

B. Dreptul si practica interne relevante

1. Statutul functionarilor publici

7. Statutul functionarilor publici a intrat in vigoare la 7 ianuarie 2000, dupa adoptarea Legii nr. 188/1999. La 1 ianuarie 2004, art. 29 din statut a fost modificat pentru a prevedea ca, incepand de la aceasta data, anumite sporuri urmau sa fie incluse in salariul functionarilor publici:

Art. 29

„(1) Pentru activitatea desfasurata functionarii publici au dreptul la un salariu compus

din:

a) salariul de baza;

2. sporul pentru vechime in munca;
3. suplimentul postului;
4. suplimentul gradului.

2. Functionarii publici beneficiaza de prime si alte drepturi salariale, in conditiile legii.
3. Salarizarea functionarilor publici se face in conformitate cu prevederile legii privind

stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru functionarii publici.”

La 19 iulie 2006, litera d) a fost modificata astfel: „suplimentul corespunzator treptei de salarizare”. Cu efect de la 1 iunie 2007, art. 29 a devenit art. 31, dar continutul acestuia nu a fost modificat.

Aplicarea acestor dispozitii a fost suspendata din 2004 pana in 2006, prima data de Legea nr. 164/2004 din 15 mai 2004, apoi de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 92/2004, aprobata prin Legea nr. 76/2005, si ulterior de Ordonanta Guvernului nr. 2/2006, aprobata prin Legea nr. 417/2006.

Cu efect din 12 noiembrie 2009, cele doua sporuri, si anume suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare, au fost eliminate de Legea nr. 330/2009, care a fost, la randul sau, abrogata la 1 ianuarie 2011.

2. Recursul in interesul legii din 21 septembrie 2009

8. In 2008, nu exista o jurisprudenta uniforma in ceea ce priveste acordarea suplimentului postului si a suplimentului corespunzator treptei de salarizare.
9. Din acest motiv, la 13 mai 2009, pentru a asigura uniformitatea interpretarii si aplicarii legii, Procurorul general s-a adresat inaltei Curti de Casatie si Justitie, in conformitate cu dispozitiile art. 329 C. proc. civ.

In hotararea pronuntata la 21 septembrie 2009, inalta Curte a confirmat existenta unei jurisprudente divergente in ceea ce priveste interpretarea art. 31 alin (1) lit. c) si d) din Legea nr. 188/1999, referitor la acordarea de sporuri functionarilor publici. inalta Curte a hotarat ca drepturile pretinse nu constituiau un „bun” in sensul conventiei europene, fiind doar „drepturi virtuale”, in absenta unor criterii pentru calcularea lor; in consecinta, aceasta a hotarat ca:

„pentru uniformitatea interpretarii si aplicarii art. 31 alin (1) lit. c) si d) din Legea nr.

188/1999, inalta Curte hotaraste ca, in absenta unei stabiliri legale a cuantumului acestora,

suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare nu pot fi acordate de

judecatori.”

Interpretarea inaltei Curti privind dispozitiile in cauza este obligatorie pentru toate instantele interne. O hotarare pronuntata in cadrul unui recurs in interesul legii nu poate influenta rezultatul unor cauze solutionate deja.

Capete de cerere

10. Reclamantii s-au plans, in esenta, in temeiul art. 6 si art. 14 din conventie si al art. 1 din Protocolul nr. 1 la conventie, ca procedura, incheiata prin hotararea din 27 ianuarie 2010 pronuntata de Curtea de Apel Constanta, fusese inechitabila, in masura in care instantele interne au respins in mod eronat capetele lor de cerere privind suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare si nu a luat in considerare existenta unei jurisprudente divergente referitoare la aceasta problema, in cadrul careia sporurile in cauza fusesera acordate multora dintre colegii lor functionari publici din intreaga tara. Acestia pretindeau ca au fost privati ilegal de dreptul la sporurile in cauza si ca au fost discriminati in raport cu colegii lor carora li se acordasera aceste sporuri.

In drept

A. Cu privire la art. 6 § 1 din conventie, luat in considerare separat si coroborat cu art. 14

11. Reclamantii au pretins ca dreptul lor la un proces echitabil fusese incalcat de instantele interne, care au interpretat gresit legea aplicabila si le-au respins cererile, discriminandu-i astfel in raport cu alti functionari publici, ale caror pretentii similare fusesera admise de alte instante din tara. Dispozitiile relevante ale art. 6 si art. 14 din conventie sunt urmatoarele:

Art.6

„Orice persoana are dreptul la judecarea in mod echitabil [...] a cauzei sale de catre o instanta [...], care va hotari [...] asupra incalcarii drepturilor si obligatiilor sale cu caracter civil [...]”

Art. 14

„Exercitarea drepturilor si libertatilor recunoscute de prezenta conventie trebuie sa fie asigurata fara nicio deosebire bazata, in special, pe sex, rasa, culoare, limba, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine nationala sau sociala, apartenenta la o minoritate nationala, avere, nastere sau orice alta situatie.”

12. Curtea reitereaza de la inceput ca nu are sarcina de a cerceta erori de fapt sau de drept prezumtiv comise de o instanta nationala, decat daca si in masura in care acestea ar fi putut incalca drepturi si libertati protejate prin conventie [a se vedea
    Garda Ruiz impotriva Spaniei
    (MC), nr. 30544/96, pct. 28, CEDO 1999-I]. Este in primul rand de competenta autoritatilor nationale, in special a instantelor, sa interpreteze legislatia interna (a se vedea
    Tejedor Garda impotriva Spaniei,
    16 decembrie 1997, pct. 31,
    Culegere de hotarari si decizii
    1997-VIII, si
    Perez Arias impotriva Spaniei
    nr. 32978/03, pct. 23, 28 iunie 2007).

In continuare, Curtea reitereaza faptul ca existenta unui conflict profund si de durata in jurisprudenta instantelor interne in ceea ce priveste interpretarea legislatiei interne poate priva reclamantii de un proces echitabil in privinta certitudinii juridice (a se vedea, printre altele,
Tudor Tudor impotriva Romaniei,
nr. 21911/03, pct. 29-32, 24 martie 2009). Curtea trebuie sa analizeze daca sistemul national prevede un mecanism capabil sa asigure consecventa practicii instantelor interne, in ciuda faptului ca procesul de unificare si asigurare a consecventei jurisprudentei poate necesita o anumita perioada de timp [a se vedea
Schwarzkopf si Taussik impotriva Republicii Cehe
(dec.), nr. 42162/02, 2 decembrie 2008].

13. Referindu-se la prezenta cauza, Curtea observa ca reclamantii au beneficiat de o procedura in contradictoriu, in cadrul careia au avut posibilitatea de a prezenta probe si de a-si formula apararea in mod liber, argumentele lor fiind examinate corespunzator de instante. In acelasi timp, concluziile instantelor si interpretarea acestora a legislatiei relevante nu pot fi considerate in mod vadit arbitrare sau nerezonabile.
14. In ceea ce priveste problema jurisprudentei divergente, Curtea observa ca, incepand din 2008, au existat in tara abordari contradictorii in ceea ce priveste interpretarea si punerea in aplicare a dispozitiilor legale care acorda tuturor functionarilor publici anumite sporuri, in lipsa unor criterii specifice pentru calcularea acestor sporuri (a se vedea, de asemenea, supra, pct. 8)

Cu toate acestea, la 21 septembrie 2009 inalta Curte de Casatie si Justitie s-a pronuntat printr-un recurs in interesul legii, stabilindu-se orientarile obligatorii pentru o interpretare uniforma a dispozitiilor legale contestate.

Solutia aplicata de Curtea de Apel Constanta in cauza reclamantilor a urmat interpretarea inaltei Curti de Casatie si Justitie; in acelasi timp, reclamantii nu au mentionat sau invocat, nici in fata instantelor interne, nici in fata Curtii, nicio hotarare pronuntata dupa 21 septembrie 2009 care a plecat tot de la solutia adoptata in hotararea Inaltei Curti privind recursul in interesul legii.

15. Avand in vedere toate elementele mentionate anterior, Curtea considera ca mecanismul prevazut la art. 329 C. proc. civ., ca mecanism destinat sa solutioneze, nu sa impiedice, hotarari judecatoresti contradictorii s-a dovedit a fi eficient, deoarece, intr-o perioada rezonabil de scurta, a pus capat divergentelor de jurisprudenta privind problema acordarii suplimentului postului si suplimentului corespunzator treptei de salarizare functionarilor publici.

Rezulta ca capetele de cerere ale reclamantilor intemeiate pe art. 6 sunt in mod vadit nefondate si, prin urmare, inadmisibile in temeiul art. 35 § 3 si 4 din conventie.

16. Din motivele mentionate anterior, Curtea considera ca capatul de cerere al reclamantilor intemeiat pe art.14 este, de asemenea, in mod vadit nefondat si trebuie respins in conformitate cu art. 35 § 3 si 4 din conventie.

B. Cu privire la art. 1 din Protocolul nr. 1 la conventie

17. In temeiul art. 1. din Protocolul nr. 1, reclamantii s-au plans, in esenta, ca, din cauza interpretarii eronate a legii, curtea de apel i-a privat de dreptul de a li se acorda suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare. Articolul respectiv prevede urmatoarele:

„Orice persoana fizica sau juridica are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decat pentru cauza de utilitate publica si in conditiile prevazute de lege si de principiile generale ale dreptului international.

Dispozitiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le considera necesare pentru a reglementa folosinta bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contributii, sau a amenzilor.”

18. Curtea observa, mai intai, ca art. 1 din Protocolul nr. 1 se aplica doar proprietatilor existente ale unei persoane. Astfel, venitul viitor nu poate fi considerat drept „bun” decat in cazul in care a fost deja castigat sau plata va fi efectuata cu certitudine [a se vedea, de exemplu,
    Koivusaari si altii impotriva Finlandei
    (dec.), nr. 20690/06, 23 februarie 2010]. Cu toate acestea, in anumite circumstante, „speranta legitima” de a obtine un „bun” poate beneficia, de asemenea, de protectia prevazuta la art. 1 din Protocolul nr.

1. Astfel, in cazul in care un drept de proprietate face obiectul unei cereri, se poate considera ca persoana care il reclama are o „speranta legitima” de a-l obtine daca exista un temei suficient pentru acest drept in legislatia nationala, de exemplu, in cazul in care exista o jurisprudenta a instantelor interne care confirma existenta acestuia [a se vedea
   Kopecky impotriva Slovaciei
   (MC), nr. 44912/98, pct. 52, CEDO 2004-IX].

Totusi, nu se poate considera ca exista o speranta legitima in cazul in care exista divergente cu privire la interpretarea si aplicarea corecta a legislatiei interne si pretentiile reclamantului sunt respinse ulterior de instantele nationale
(ibidem,
pct. 50).

19. In prezenta cauza, nu se poate considera ca pretinsele drepturi salariale ale reclamantilor au un temei suficient in jurisprudenta interna, avand in vedere ca interpretarea instantelor in aceasta privinta a fost divergenta. In plus, hotararea Inaltei Curti din 21 septembrie 2009 pronuntata in recursul in interesul legii, care a pus capat divergentelor in aceasta privinta, a confirmat ca functionarii publici nu aveau dreptul la sporurile pretinse, interpretare care, ulterior, a determinat curtea de apel sa respinga capetele de cerere ale reclamantilor.

Rezulta ca reclamantii nu aveau un „bun” in sensul art. 1 din Protocolul nr. 1.

20. Capatul de cerere formulat in temeiul art. 1 din Protocolul nr. 1 este, prin urmare, inadmisibil, fiind incompatibil
    rationae materiae,
    in conformitate cu art. 35 § 3 si 4 din conventie.

Pentru aceste motive, Curtea, in unanimitate,

Declara
cererea inadmisibila.

Santiago Quesada Grefier