Spor de dispozitiv acordat functionarilor publici din cadrul Primariei

Contencios administrativ. Functionari publici. Drepturi banesti.

Legea 330/2009 si Legea 285/2010

La adoptarea Legii 330/2009 si Legii 285/2010, legiuitorul a avut in vedere situatia speciala a salariatilor din sistemul public, carora li s-au recunoscut anumite drepturi banesti prin hotarari judecatoresti, stabilind ca acestea se regasesc, potrivit noii legi de salarizare, in salariul brut sau de baza. Ca urmare, incepand cu data de 01.01.2010, salarizarea personalului bugetar a fost reglementata pe baza unor principii expres enuntate, care au avut in vedere sa inlature discrepantele de salarizare intre functionari publici ce faceau parte din aceeasi categorie, astfel ca drepturile stabilite prin hotarari judecatoresti nu mai puteau fi avute in vedere, intrucat dispozitiile din actele normative in baza carora au fost stabilite respectivele drepturi banesti (art. 13 din Legea 138/1999) au fost abrogate.

Curtea de Apel Bacau - Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal

Decizia civila nr. 1481 din 3 aprilie 2014

Asupra recursului in materia contenciosului administrativ de fata constata urmatoarele:

Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului Bacau sub nr. 8028/110/2012, reclamanta H. E. L. in contradictoriu cu paratii Primarul Comunei D. si Unitatea Administrativ Teritoriala D. a solicitat ca prin hotararea ce se va pronunta sa se dispuna anularea dispozitiei nr. 577/22.11.2012 si suspendarea executarii acesteia pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.

In motivarea cererii reclamanta a aratat ca in speta este vorba de o raspundere patrimoniala reglementata atat de dispozitiile art. 84-85 din Legea nr. 188/1999, cat si de dispozitiile art. 256 din Legea nr. 53/2003 privind Codul Muncii, dispozitia contestata - nr. 577/22.11.2012 fiind emisa in baza deciziei nr. 80/06.11.2011 a Curtii de Conturi; ca desi era necesar sa se stabileasca suma certa si lichida si nu suma estimata de organul de control aceasta obligatie a fost transferata in mod nelegal in sarcina entitatii auditate, fara a se avea in vedere perioada 01.01.2010-01.05.2012, care se afla in afara termenului de prescriptie.

Prin dispozitia contestata s-a dispus sistarea platii indemnizatiei de dispozitiv incepand cu data de 01.11.2012 si recuperarea sumelor incasate cu acest titlu pentru perioada 01.05.2010-31.08.2012, ca plati nelegale efectuate din bugetul local, ori prin sentinta civila nr. 325/25.03.2009 pronuntata de Tribunalul Bacau a fost admisa actiunea si s-a dispus obligarea paratului la achitarea indemnizatiei de dispozitiv in cuantum de 25% din salariul de baza pana la incetarea raportului de serviciu, sentinta care nu poate fi considerata ca fiind abrogata.

Sentinta civila nr. 325/25.03.2009 a fost emisa anterior datei intrarii in vigoare a Legii nr. 330/2009, lege care nu a diminuat indemnizatia de dispozitiv cum nu a facut vorbire despre drepturile castigate prin hotarari judecatoresti, dar care a specificat expres in continutul sau ca toate sporurile si indemnizatiile legal dobandite sa fie incluse in salariul brut si nu adaugate separat.

S-a mai aratat ca organul de control a dat o interpretare gresita prevederilor privind aplicabilitatea noului sistem de salarizare din Legea nr. 330/2009, care se refera numai la acte

juridice emise in baza legislatiei anterioare si nicidecum la hotararile judecatoresti definitive si irevocabile si care nu pot fi asimilate actelor juridice.

De asemenea, intimatele au respectat dispozitiile sentintei civile nr. 325/25.03.2009 privind consemnarea in carnetul de munca a indemnizatiei de dispozitiv, astfel ca nu au nici un temei de legal pentru a efectua anularea acestor inregistrari, iar pe de alta parte intimatele sunt puse in imposibilitatea de a stabili cu certitudine sumele ce urmeaza a fi restituite, deoarece sumele nete incasate nu sunt identice cu sumele cuvenite si s-au virat la bugetul consolidat al statului, impozitele aferente acestor sume, care nu-i pot fi imputate.

Reclamanta, a mai aratat ca in speta se aplica prevederile Legii nr. 84/2002, art. 1 lit. b, deoarece drepturile sale salariale in care a fost inclus acest spor de dispozitiv s-au stabilit pe baza dispozitiei nr. 577/22.11.2012, data anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 877/28.12.2010, precum si art. 2 al. 1, deoarece sumele pentru care a fost emisa dispozitia contestata se refera la drepturi salariale ce urmeaza a fi restituite in baza unei constatari facute de Curtea de Conturi in baza Deciziei nr. 80/06.11.2012, emisa ca urmare a Raportului de audit nr. A35/1244/1 din 15.10.2012.

Prin sentinta civila nr. 55/15.01.2014 pronuntata in dosar nr. 8028/110/2012, s-a respins ca nefondata actiunea formulata impotriva paratei UAT Comuna D., s-a respins ca nefondat capatul de cerere privind suspendarea executarii dispozitiei nr. 577/22.11.2012 si s-a admis in parte actiunea reclamantei in contradictoriu cu paratul PRIMARUL COMUNEI D., in sensul ca s-a dispus anularea dispozitiei nr. 577/22.11.2012 emisa de parat.

Pentru a pronunta aceasta solutie, instanta de fond a avut in vedere urmatoarele considerente :

Prin dispozitia emisa de Primarul Comunei D. - nr. 577/22.11.2012 - s-a dispus sistarea sporului de dispozitiv de 25 %, incepand cu data de 01.11.2012 si recuperarea platilor nelegale efectuate din bugetul local prin acordarea sporului (indemnizatiei) de dispozitiv, inclusiv a despagubirilor civile aferente pentru perioada 01.05.2010- 31.08.2012, estimat de Camera de Conturi Bacau la suma de 4786 lei.

Prin sentinta civila nr. 325/25.03.2009 pronuntata de Tribunalul Bacau in dosarul nr. 6354/110/2008 definitiva si irevocabila prin neexercitarea caii de atac a recursului, s-a dispus obligarea paratelor la plata catre reclamanta a sporului de dispozitiv in cuantum de 25 % din salariul de baza, incepand cu data de 01.11.2012 si pana la incetarea raportului de munca, actualizat cu rata inflatiei, precum si consemnarea in carnetul de munca a indemnizatiei de dispozitiv.

Prin decizia nr. 80/06.11.2011 a Camerei de Conturi a Judetului Bacau s-a dispus in sarcina U.A.T. Dofteana obligatia de stabilire a cuantumului platilor nelegale efectuate din bugetul local prin acordarea sporului de dispozitiv.

Potrivit art. 84 din Legea nr. 188/1999 „Raspunderea civila a functionarului public se angajeaza: b) pentru nerestituirea in termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit”, iar potrivit dispozitiilor art. 85 „repararea pagubelor aduse autoritatii sau institutiei publice in situatiile prevazute la art. 84 lit. a) si b) se dispune prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de impunere, in termen de 30 de zile de la data constatarii pagubei, sau, dupa caz, prin asumarea unui angajament de plata, iar in situatia prevazuta la lit. c a aceluiasi articol, pe baza hotararii judecatoresti definitive si revocabile.

Impotriva ordinului sau dispozitiei de imputare, functionarul public in cauza se poate adresa instantei de contencios administrativ”.

Sub aspectul legalitatii actelor atacate, instanta de fond retine faptul ca sporul de dispozitiv a fost acordat in baza sentintei civile nr. 325/25.03.2009 pronuntata de Tribunalul Bacau in dosarul nr. 6354/110/2008, astfel incat constatarea ulterioara a caracterului nelegal de catre autoritatile publice, in lipsa exercitarii caii de atac impotriva hotararii, apare ca o nesocotire a autoritatii unei hotarari judecatoresti, incompatibila cu prevederile art. 6 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului, referitoare la dreptul la un proces echitabil. Atata timp cat printr-o hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila (conform regulilor procedurale de la data pronuntarii) s-a stabilit dreptul reclamantei la sporul de dispozitiv in cuantum de 25%, fara a limita exercitarea acestui spor, nu se mai pot emite aprecieri cu privire la legalitatea sau nelegalitatea acestui spor, hotararea judecatoreasca trebuind a fi respectata de toate autoritatile publice.

Prin neexecutarea creantei stabilita pe cale judiciara se aduce atingere dreptului creditorului la un proces echitabil, drept care potrivit jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, cuprinde si executarea hotararilor judecatoresti, instanta europeana stabilind faptul ca „daca ordinea judiciara interna a unui stat contractant ar permite ca o hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila sa ramana fara efect in detrimentul unei parti, dreptul de acces la justitie ar fi iluzoriu (Cazurile Sandor contra Romaniei, Immobiliare Saffi impotriva Italiei, Sacaleanu impotriva Romaniei).

Sub aspectul motivarii, actului administrativ contestat, instanta de fond retine faptul ca acesta nu respecta conditia motivarii, emitentul rezumandu-se la a indica temeiul actului si anume Decizia Curtii de Conturi si suma imputata, fara a motiva in fapt si in drept vinovatia functionarului public, fara a individualiza modul de calcul al sumei si imprejurarile care au determinat caracterul necuvenit al sumei, fara a justifica nerespectarea hotararii judecatoresti prin care s-a recunoscut acest drept in patrimoniul partii. Din analiza continutului dispozitiei nu rezulta modul de calcul al sumei imputate, suma nefiind defalcata pe luni pentru a putea fi identificat si verificat rationamentul aplicat, cat reprezinta despagubirile civile aferente, iar trimiterea la anexa 39 la procesul verbal de control al Camerei de Conturi nr. 10750/12.10.2012, precum si mentiunea din dispozitie ca suma de 4786 lei ce urmeaza a se recupera reprezinta prejudiciul estimat de Camera de Conturi Bacau, fac dovada ca parata nu a motivat dispozitia contestata si nici nu a dus la indeplinire dispozitiile Deciziei nr. 80/06.11.2012 in sensul de a stabili sumele certe si lichide ce urmeaza a fi recuperate, sumele ce se cuvin bugetelor si fondurilor speciale, cuantumul foloaselor nerealizate.

Instanta de fond mai retine ca dispozitia contestata este si netemeinica, fata de dispozitiile art. 76 din Legea nr. 188/1999, care reglementeaza raspunderea patrimoniala a functionarului public pentru nerestituirea in termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit, deoarece in speta nu s-a facut dovada ca reclamanta a incasat nejustificat suma imputata, ci dimpotriva, aceasta suma reprezinta plata pentru functia publica exercitata si acordata in baza unei hotarari judecatoresti.

Ca urmare, avand in vedere ca nu s-a facut dovada nelegalitatii sumei imputate, retinand, pe de alta parte, nemotivarea actului administrativ si incalcarea autoritatii hotararii judecatoresti s-a dispus anularea dispozitiei atacate.

Referitor la sistarea acordarii indemnizatiei de dispozitiv, incepand cu data de 01.11.2012, instanta de fond constata ca aceasta masura aduce atingere dispozitiilor sentintei civile nr. 325/25.03.2009, deoarece prin aceasta hotarare judecatoreasca nu s-a limitat in timp acordarea acestui spor, obligatia paratului nefiind stinsa prin controlul exercitat de Curtea de Conturi, obligatia trebuind a fi indeplinita pana la incetarea raportului de munca.

In ce priveste actiunea formulata impotriva Unitatii Administrativ Teritoriala comuna D., judetul Bacau, instanta de fond a apreciat ca aceasta este nefondata, deoarece actul administrativ contestat nu a fost emis de aceasta institutie publica, ci de Primarul comunei D.

Capatul de cerere privind suspendarea executarii actului administrativ contestat, pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei a fost respins ca nefondat.

Impotriva acestei sentinte au declarat recurs paratii UAT D. si Primarul comunei D.

In motivarea recursului se arata urmatoarele:

In mod gresit s-a respins actiunea fata de Unitatea Administrativ Teritoriala - Comuna D., instanta de fond ignorand faptul ca actul administrativ contestat a fost emis de Primar in calitatea sa de reprezentant al U.A.T., potrivit art. 21 si 62 din legea 215/2001, astfel ca aceasta parte avea calitate procesuala pasiva in cauza.

In ce priveste Dispozitia nr. 577/2012, recurentii sustin ca aceasta trebuie considerata legala, in conditiile in care nu a fost atacata in contencios de Institutia Prefectului, potrivit art. 115 din Legea 215/2001.

Pe fondul cauzei, recurentii arata ca dispozitia de imputare este legala, avand in vedere ca reclamanta nu mai era indreptatita sa primeasca sporul de dispozitiv incepand cu data de 01.01.2010, cand a intrat in vigoare Legea cadru 330/2009 si ulterior, potrivit Legii 285/2010 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice, situatie in care nu mai puteau fi extinse si aplicate prevederile sentintelor civile ce recunosteau acest drept in favoarea reclamantei.

Pentru aceste considerente, se solicita modificarea in tot a sentintei recurate, in sensul respingerii actiunii, ca nefondata.

Intimata reclamanta, H. L. a depus la dosar intampinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, atat sub aspectul criticilor legate de calitatea procesuala a

U.A.T. D., cat si al criticilor de fond, sustinand ca tribunalul a apreciat in mod corect si legal ca sporul de dispozitiv i se cuvine reclamantei in temeiul hotararilor judecatoresti irevocabile care au statuat asupra acestui aspect.

Analizand sentinta recurata, sub aspectul criticilor formulate, raportat la dispozitiile art. 304 pct. 9 si art. 304 ind. 1 Cod procedura civila, curtea constata fondat recursul de fata, pentru considerentele ce urmeaza a fi expuse:

Prin dispozitia nr. 577/22.11.2012 s-a dispus, in ce o priveste pe reclamanta H. L., sistarea platii indemnizatiei de dispozitiv incepand cu data de 01.11.2012 si recuperarea sumelor incasate cu acest titlu pentru perioada 01.05.2010-31.08.2012, ca plati nelegale efectuate din bugetul local.

Aspectul principal de fond, retinut de prima instanta drept argument ce impune anularea deciziei contestate, este legat de faptul ca paratul nu putea dispune sistarea, respectiv recuperarea sumelor acordate cu titlu de spor de dispozitiv, intrucat acest spor i-a fost acordat reclamantei prin hotarari judecatoresti irevocabile.

Avand in vedere critica recurentilor, privind legalitatea masurilor contestate, din perspectiva dispozitiilor Legii cadru 330/2009 si Legii 285/2010 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice, constatand totodata ca instanta de fond nu a analizat criticile din actiunea reclamantei pe aceste aspecte (desi reclamanta a argumentat pe larg care este, in opinia sa, modul de interpretare si aplicare a legilor de salarizare raportat la hotararile judecatoresti care ii recunosteau dreptul la sporul de dispozitiv), curtea constata urmatoarele:

In perioada 01.05.2010 - 31.08.2012, intimata reclamanta a primit spor de dispozitiv in suma de 4.786 lei, in temeiul sentintelor civile irevocabile nr. 280/04.06.2008 si nr. 325/25.03.2009.

In urma controlului efectuat de Curtea de Conturi, s-a constatat ca autoritatea locala a incalcat dispozitiile Legii 330/2009 si ale Legii 285/2010 la reincadrarea personalului si stabilirea drepturilor salariale, aspect ce a condus la verificari, urmate de emiterea dispozitiei contestate in cauza.

Potrivit art. 1 alin. 2 din Legea 330/2009, „incepand cu data intrarii in vigoare, in tot sau in parte, a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevazut la alin. (1) sunt si raman in mod exclusiv cele _ prevazute in _ prezenta lege.”

Art. 3 din Lege prevede ca: „Sistemul de salarizare reglementat prin prezenta lege are la baza urmatoarele principii:

1. caracterul unitar, in sensul ca reglementeaza salarizarea tuturor categoriilor de personal din sectorul bugetar, prin luarea in considerare a drepturilor de natura salariala stabilite prin acte normative speciale in sistemul de salarizare reglementat de prezenta lege;
2. suprematia legii, in sensul ca drepturile de natura salariala se stabilesc numai prin norme juridice de forta legii;
3. luarea in considerare a sporurilor, a adaosurilor salariale, a majorarilor, a indemnizatiilor cu caracter general sau special, precum si a altor drepturi de natura salariala, recunoscute sau stabilite, pana la data intrarii in vigoare a prezentei legi, prin hotarari judecatoresti, prin acte de negociere colectiva, precum si prin alte modalitati, acestea regasindu-se la un nivel acceptat, potrivit principiilor prezentei legi, in salariul brut sau, dupa caz, in salariul de baza, in solda functiei de baza sau in indemnizatia lunara de incadrare;
4. echitate si coerenta, prin crearea de oportunitati egale si remuneratie egala pentru munca de valoare egala pe baza principiilor si normelor unitare privind stabilirea si acordarea salariului si a celorlalte drepturi de natura salariala ale personalului din sectorul bugetar;
5. sustenabilitate financiara, prin stabilirea de majorari salariale in baza legilor speciale anuale, astfel incat ponderea in produsul intern brut a cheltuielilor de personal aferente personalului din sectorul bugetar sa se reduca progresiv la un nivel sustenabil.”

Ca urmare, legiuitorul a avut in vedere situatia speciala a salariatilor din sistemul public, carora li s-au recunoscut anumite drepturi banesti prin hotarari judecatoresti, stabilind ca acestea se regasesc, potrivit noii legi de salarizare, in salariul brut sau de baza.

In ce priveste faptul ca sporul de dispozitiv a fost stabilit in favoarea reclamantei prin hotarari irevocabile, care nu mai pot fi repuse in discutie fara a aduce atingere art. 6 din CEDO, asa cum argumenteaza instanta de fond, se impun urmatoarele observatii:

Prin Decizia nr. 1.250 din 7 octombrie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010, Curtea a aratat ca "statul are deplina legitimitate constitutionala de a acorda sporuri, stimulente, premii, adaosuri la salariul de baza personalului platit din fonduri publice, in functie de veniturile bugetare pe care le realizeaza. Acestea nu sunt drepturi fundamentale, „ci drepturi salariale suplimentare. Legiuitorul este in drept, totodata, sa instituie anumite sporuri la indemnizatiile si salariile de baza, premii periodice si alte stimulente, pe care le poate diferentia in functie de categoriile de personal carora li se acorda, le poate modifica in diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula” (Decizia Curtii Constitutionale nr. 108 din 14 februarie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 212 din 8 martie 2006)".

Tot Curtea Constitutionala a retinut, in Decizia nr. 1601 din 9 decembrie 2010 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 50 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice publicata in Monitorul oficial nr. 91 din 4 februarie 2011 urmatoarele:

Autoritatea de lucru judecat de care se bucura o hotarare judecatoreasca in ceea ce priveste obligarea autoritatii publice la plata unui spor este una absoluta pe toata durata de aplicare a prevederii legale in baza careia subzista o atare obligatie a autoritatii publice. incetarea obligatiei legale de plata a sporului este determinata de survenirea unui eveniment legislativ care suprima textul in baza caruia a fost acordat sporul in cauza, aspect ce nu contravine cu nimic autoritatii lucrului judecat vazut ca garantie a principiului neretroactivitatii legii.

Cu referire la pretinsa incalcare a dispozitiilor art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, sub aspectul executarii hotararii judecatoresti, Curtea constata urmatoarele:

• obligarea angajatorului prin hotarare judecatoreasca la plata unui anumit spor prevazut de lege nu echivaleaza cu transformarea hotararii judecatoresti in izvor de drept in sistemul constitutional romanesc;
• obligatia angajatorului la plata unui anumit spor constatata prin hotarare judecatoreasca se intinde atat timp cat subzista temeiul legal care a stat la baza pronuntarii hotararii;
• pe toata perioada de timp cat temeiul legal in baza caruia a fost pronuntata hotararea judecatoreasca subzista, autoritatile publice sunt obligate sa execute intocmai hotararea judecatoreasca ce consfinteste dreptul subiectiv al persoanei indrituite;
• dupa ce temeiul legal in baza caruia a _ fost pronuntata hotararea _ judecatoreasca a fost modificat sau abrogat, incepand cu data intervenirii evenimentului legislativ mentionat.

autoritatea publica urmeaza sa acorde sporul corespunzator potrivit noului cadru normativ existent.

Fata de aceste considerente, aceasta instanta constata ca, interpretand dispozitiile din legile de salarizare enuntate, rezulta ca incepand cu data de 01.01.2010, salarizarea personalului bugetar a fost reglementata pe baza unor principii expres enuntate, care au avut in vedere sa inlature discrepantele de salarizare intre functionari publici ce faceau parte din aceeasi categorie, astfel ca drepturile stabilite prin hotarari judecatoresti nu mai puteau fi avute in vedere, intrucat dispozitiile din actele normative in baza carora au fost stabilite respectivele drepturi banesti (art. 13 din Legea 138/1999) au fost abrogate.

In aceste conditii, este evident ca acordarea sporului de dispozitiv in perioada 2010 - 2012 s-a facut fara temei legal, iar recuperarea sumelor si sistarea pe viitor a platii acestui spor este o masura legala.

In ce priveste argumentele instantei de fond, ce vizeaza conditiile de forma ale deciziei contestate, se impune observatia ca reclamanta nu a invocat prin cererea de chemare in judecata ca actul contestat nu ar fi motivat, ci doar a aratat ca suma imputata nu ar fi certa, lichida si exigibila. Pe de alta parte, instanta de fond face referire la elemente precum vinovatia functionarului public, ori acest aspect nu prezinta relevanta decat in situatia in care prin decizie se angajeaza raspunderea civila a functionarului public pentru pagubele produse cu vinovatie patrimoniului autoritatii sau institutiei publice in care functioneaza, in temeiul art. 84 lit. a din Legea 188/1999, situatia ce nu are incidenta in speta de fata, in care raspunderea functionarului este angajata pentru sume primite necuvenit (art. 84 lit. b).

Motivele pentru care s-a dispus recuperarea sumelor acordate necuvenit au fost cunoscute reclamantei, care le-a contestat punctual, astfel ca nu se putea retine ca actul contestat ar fi anulabil pentru nerespectarea conditiilor de forma.

In ce priveste suma imputata prin decizie, acesta a fost precizata ca fiind de 4.786 lei, iar modul de calcul a fost prezentat in inscrisul depus la fila 45 dosar fond, fata de care reclamanta nu a formulat nici o critica; ca urmare, curtea constata ca suma imputata a fost stabilita prin decizie, are caracter cert, este lichida si exigibila, iar reclamanta nu a expus un alt mod de calcul, care sa fi condus la un alt cuantum justificat legal.

Fata de considerentele expuse, curtea, avand in vedere dispozitiile art. 312 alin. 1 raportat la art. 304 pct.9 Cod procedura civila, va admite recursurile paratilor si va modifica in parte sentinta recurata, in sensul ca va respinge ca nefondata actiunea reclamantei, urmand a fi mentinute celelalte dispozitii referitoare la cererea de suspendare.

Avand in vedere solutia adoptata pe fondul cauzei, raman fara relevanta criticile din recurs referitoare la calitatea procesuala pasiva a U.A.T. D.