Refuzul autoritatii competente de a emite titlul de despagubire

Drept administrativ. Contencios administrativ. Refuz solutionare cerere.

Legea 10/2001, Legea 247/2005, Legea 554/2004, OUG 4/2013

Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor a refuzat in mod nejustificat emiterea deciziei privind titlul de despagubire, in conditiile in care reclamanta a demarat procedura de notificare inca din anul 2001. Dupa emiterea dispozitiei de restituire, eliberata in procedura reglementata de Legea 10/2001, Comisia nu poate invoca nelegalitatea sau nulitatea acestui titlu, in litigiul pornit de reclamanta, avand ca obiect refuzul Comisiei de emitere a titlului de despagubire.

Curtea de Apel Bacau - Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal

Decizia civila nr. 1830 din 25 aprilie 2013

Prin cererea inregistrata la Curtea de Apel Bacau sub nr. 776/32/16.12.2011, reclamanta C.S. a chemat in judecata paratele Institutia Prefectului - Judetul Bacau si Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor - Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor in contradictoriu cu care a solicitat obligarea paratelor, sub sanctiunea platii de daune cominatorii de la data ramanerii definitive si revocabile a hotararii, la
inaintarea dosarului
catre Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor - Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor si la emiterea de catre Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor - Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor, in regim de urgenta, a deciziei privind
acordarea titlurilor de despagubire
aferente imobilelor nationalizate conform dispozitiei nr. 11572/11.12.2007 emisa de Primarul municipiului Onesti;

In motivarea actiunii, reclamanta a sustinut urmatoarele:

Prin notificarea inregistrata la Prefectura judetului Bacau sub nr. 5873/16.07.2011 a solicitat, in temeiul Legii nr. 10/2001, impreuna cu L. S., restituirea in natura sau in echivalent a imobilului situat in Onesti. Primarul municipiului Onesti a emis dispozitia nr. 11572/11.12.2007 prin care s-a constatat calitatea sa de persoana indreptatita, pentru cota- parte din imobil, imposibilitatea restituirii in natura a imobilului si propunerea acordarii de despagubiri.

In exercitarea controlului de legalitate, Institutia prefectului - Judetul Bacau a formulat actiune de anulare partiala a dispozitiei nr. 11572/2007, actiune respinsa de Tribunalul Bacau prin sentinta civila nr. 323/2009, irevocabila prin respingerea recursului.

Ulterior, prin adresa nr. 8294/23.04.2010 Primaria municipiului Onesti a inaintat Prefecturii Bacau notificarea, dispozitia contestata, hotararea judecatoreasca irevocabila si intreaga documentatie. Institutia prefectului a dat aviz de legalitate prin referatul nr. 5456/21.06.2010 si, cu adresa nr. 5456/23.06.2010 a inaintat dosarul Autoritatii Nationale pentru Restituirea Proprietatilor - Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despagubirilor, unde a fost inregistrat sub nr. 23963/CC.

In acest din urma dosar s-a efectuat raportul de evaluare care a fost comunicat partilor si acceptat in vederea emiterii titlului de despagubire. Ulterior, prin adresele nr.

23963/CC/11.04.2011 si nr. 4167/18.07.2011 ale A.N.R.P. - Secretariatul C.C.S.D., in mod abuziv si nelegal, s-a solicitat reanalizarea dispozitiei nr. 11572/11.12.2007, in sensul revocarii, Prefectura Bacau restituind in mai multe randuri notificarea si inscrisurile aferente.

Primarul municipiului Onesti a apreciat ca, in lipsa unei hotarari judecatoresti, nu are la indemana un temei legal pentru modificarea dispozitiei nr. 11572/2007, motiv pentru care a inaintat documentatia Prefecturii Bacau, aceasta fiind restituita prin adresele nr. 9966/7.06.2011, 11673/16.06.2011 si 12411/24.07.2011.

Instanta de fond a avut in vedere dispozitiile pct. 21.6 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 250/2007, pct. 16.10, 16.11 si 16.14 din H.G. nr. 1095/2005, dispozitii in raport de care a constatat ca Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor nu are atributii de exercitare a controlului de legalitate, ci de stabilire a cuantumului final al despagubirilor si de analiza a legalitatii respingerii cererii de restituire in natura. Nici Institutia prefectului nu mai are posibilitatea de exercitare a legalitatii dispozitiei primarului.

Modificarea dispozitiei nr. 11572/11.12.2007 ceruta de parate este de natura sa suprime stabilitatea si securitatea raporturilor juridice, principiul stabilitatii fiind prevazut chiar in primul capitol al Normelor metodologice aprobate prin H.G. nr. 250/2007.

Refuzul paratelor de a finaliza procedura de derulare a emiterii titlului de despagubire reprezinta o incalcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventia Europeana a Drepturilor Omului. In aceeasi masura, se impun a fi avute in vedere prevederilele art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Prin sentinta civila nr. 132/21.06.2012, pronuntata in dosarul nr. 776/32/2011, instanta de fond a respins, ca ramasa fara obiect, exceptia lipsei calitatii procesuale pasive invocata de Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor, a respins, ca neintemeiata, exceptia lipsei calitatii procesuale pasive invocata de Institutia Prefectului - judetul Bacau si a admis exceptia ramanerii fara obiect a actiunii formulate de reclamanta S. C. impotriva paratei Institutia prefectului -judetul Bacau, respingand pe acest temei actiunea fata de aceasta parata.

S-au respins, ca inadmisibile, exceptiile nulitatii absolute si nelegalitatii Dispozitiei nr. 11572/11.12.2007 a Primarului municipiului Onesti.

Pe fondul cauzei, s-a admis, in parte, astfel cum a fost precizata, actiunea formulata de reclamanta impotriva paratei Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor, in sensul ca a fost obligata parata sa emita in favoarea reclamantei, la expirarea perioadei de suspendare prevazute de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 4/2012, titlul de despagubire aferent imobilului pentru care Primarul municipiului Onesti a emis Dispozitia nr. 11572/11.12.2007 si s-a respins, ca nefondat, capatul de cerere privind obligarea paratei Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor la plata daunelor cominatorii.

Impotriva acestei sentinte a declarat recurs parata Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor, recursul fiind inregistrat, la data de 09.08.2012 pe rolul Inaltei Curti de Casatie si Justitie.

Prin Incheierea nr. 3176/11.03.2013, pronuntata in dosarul nr. 776/32/2011, Inalta Curte de Casatie si Justitie , avand in vedere dispozitiile art. 20 alin. 1 din legea 247/2005, astfel cum au fost modificate de art. X din Legea 2/2013, in temeiul art. XXIII alin. 2 si 4 din Legea 2/2013, a dispus scoaterea cauzei de pe rol si inaintarea dosarului la Curtea de Apel Bacau, ca instanta ce a devenit competenta sa solutioneze recursul.

Dosarul a fost inregistrat in recurs pe rolul Curtii de Apel Bacau sub nr. 252/32/2013.

Astfel investita cu solutionarea recursului, curtea de apel constata ca prin recursul promovat de institutia parata se invoca urmatoarele critici :

1. Instanta de fond a apreciat in mod gresit ca ar fi inadmisibila exceptia privind nulitatea Dispozitiei nr. 11572/11.12.2007 a Primarului municipiului Onesti, intrucat, pe de o parte, nu era necesara atragerea in proces a emitentului actului, iar pe de alta parte, Dispozitia primarului este un act cu caracter civil si nu un act administrativ, astfel ca se impunea sesizarea instantei civile pentru solutionarea acestui aspect. Cu privire la aspectul retinut de instanta de fond , conform caruia nu ar fi posibila examinarea exceptiei de nulitate a dispozitiei mentionate in cadrul actiunii reclamantei, careia i s-ar inrautati situatia, recurenta sustine ca aceasta apreciere este nelegala, fiind vorba de folosirea, de catre parata a unui mijloc de aparare, de solutionarea acestei exceptii depinzand chiar fondul cauzei.

In continuare, recurenta parata a reiterat argumentele invocate privind nulitatea si nelegalitatea dispozitiei nr. 11572/2007, respectiv faptul ca V. V. a decedat inainte de data de depunere a notificarii nr. 5873/2001, faptul ca cererea reclamantei din 17.07.2002 nu indeplineste conditiile art. 22 din legea 10/2001, faptul ca pentru terenul aferent constructiei, in suprafata de 323 mp. nu a fost depusa notificare.

2. Instanta de fond, in mod netemeinic a obligat parata la emiterea directa a titlului de despagubire, fara a tine seama de etapele prevazute de Legea 247/2005, de imposibilitatea obiectiva de respectare a termenului de 30 de zile pentru punerea in executare a hotararilor pronuntate in materia contenciosului administrativ, de faptul ca potrivit OUG nr. 4/2013 emiterea titlurilor de despagubire este suspendata, fiind in curs o modificare ampla a cadrului legislativ in materia despagubirilor pentru imobile preluate abuziv, iar in lipsa cadrului legal si a resurselor bugetare se impunea respingerea actiunii, ca neintemeiata.

Prin Notele de sedinta depuse la dosarul de recurs la data de 10.04.2013, recurenta a reiterat argumentele pentru care considera ca se impunea admiterea exceptiei de nulitate a Dispozitiei nr. 11572/2007, iar pe fond a aratat ca nu i s-a transmis, pana in prezent dosarul aferent dispozitiei de despagubiri (de catre Secretariatul Comisiei Centrale), astfel ca obligatia stabilita in sarcina sa este imposibil de executat. Pe de alta parte, se insista asupra suspendarii procedurii de emitere a titlurilor de despagubire, in vederea modificarii cadrului legal in domeniu, recurenta considerand ca in acest context, actiunea reclamantei era prematur formulata.

Analizand sentinta recurata, sub aspectul criticilor formulate si in raport de dispozitiile legale incidente in cauza, curtea constata nefundat recursul paratei, pentru considerentele ce urmeaza a fi expuse:

1. In ce priveste solutia de respingere ca inadmisibila a exceptiei privind nulitatea Dispozitiei nr. 11572/11.12.2007 a Primarului municipiului Onesti, criticile din recurs sunt nefondate.

Intimata - reclamanta a supus controlului instantei de contencios administrativ refuzul nejustificat al autoritatii administrative de a elibera actul administrativ, respectiv decizia reprezentand titlul de despagubire pentru imobilul situat in municipiul Onesti, str. M. nr. 62, in temeiul Titlului VII din Legea nr. 247/2005, calitatea de persoana indreptatita la despagubire fiindu-i recunoscut prin Dispozitia nr. 11572 din 11 decembrie 2007, emisa de Primarul Municipiului Onesti.

Prin aceasta dispozitie au fost solutionate notificarile nr. 221/M/2001 si nr. 5873/16.07.2001 formulate de L.S. si S.C. ’

Contrar sustinerilor recurentei, procedura instituita de Legea nr. 10/2001 pentru solutionarea notificarii formulate de persoanele sus - numite s-a finalizat prin emiterea dispozitiei sus-mentionate, de catre unitatea detinatoare, astfel incat in cauza de fata nu se mai pune in discutie legalitatea dispozitiei primarului si nici nu se poate invoca nulitatea acesteia.

De asemenea, chiar daca faza ulterioara solutionarii notificarii prin dispozitie motivata a unitatii detinatoare, in cadrul careia se emite decizia privind titlul de despagubire, de catre Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor, in conditiile art. 16 alin. (7) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, poate fi considerata o faza de executare a dispozitiei, aceasta nu inseamna ca instanta competenta sa dispuna cu privire la pretentiile reclamantei in acest sens este instanta civila, astfel ca nu era posibila, in cadrul prezentului litigiu, sesizarea instantei civile pentru a examina legalitatea dispozitiei , asa cum sustine recurenta.

Astfel cum a retinut in mod corect si instanta de fond, parata Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor este autoritate a administratiei publice centrale, insarcinata potrivit legii speciale (art.16 din Titlul VII al Legii nr.247/2005) cu emiterea deciziei privind titlul de despagubire.

Potrivit art. 19 alin. (1) din aceeasi lege, deciziile adoptate de catre Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor pot fi atacate in conditiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, competenta de solutionare a plangerii revenind, in prima instanta, Sectiei de contencios administrativ si fiscal a Curtii de Apel in a carei raza teritoriala domiciliaza reclamantul, conform art.20 alin.(1) din aceeasi lege.

Daca decizia privind titlul de despagubire emisa de Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor poate fi atacata la instanta de contencios administrativ sus aratata, conform principiului simetriei juridice, atunci si refuzul de a emite o asemenea decizie apartine aceleiasi instante.

De asemenea, si din perspectiva calitatii Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despagubirilor, precum si a naturii actului care se solicita a fi emis (decizia privind titlul de despagubire), sunt incidente dispozitiile art. 2 alin. (1) lit. (f) din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, la care instanta de fond a facut in mod corect referire, reclamanta invocand ipoteza specifica acestui text de lege, si anume nesolutionarea in termenul legal ori refuzul nejustificat al autoritatii administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim cu privire la emiterea unui act administrativ.

De asemenea, contrar sustinerilor recurentei, in cauza nu se mai pune in discutie legalitatea dispozitiei emisa de Primarul municipiului Onesti, iar litigiul de fata nu reprezinta o contestatie formulata in conditiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, deoarece, asa cum s-a aratat deja, procedura de solutionare a notificarii formulate de reclamanta in legatura cu imobilul in litigiu a fost finalizata prin dispozitia amintita.

Tocmai in baza acestei dispozitii, ramasa irevocabila, este posibila parcurgerea fazei ulterioare, reglementata de Legea nr.247/2005 si care are natura administrativa, toate nemultumirile partii in ceea ce priveste actele specifice acestei faze putand fi valorificate in conditiile Legii contenciosului administrativ, deci si pretentiile supuse judecatii in prezentul dosar.

Prin urmare, instanta de fond a retinut in mod corect ca in contextul factual expus, parata nu putea invoca, pe cale de exceptie, nulitatea dispozitiei primarului ,pe de o parte, pentru ca in cadrul actiunii in contencios administrativ se examineaza refuzul nejustificat al autoritatii parate de a emite un act administrativ, iar in actiunea reclamantei nu i se poate crea o situatie mai grea, iar pe de alta parte, dispozitia respectiva a fost emisa in procedura de solutionare a notificarii , procedura diferita, cu cai de atac si competenta distincte.

De asemenea, instanta de fond a apreciat in mod temeinic si asupra inadmisibilitatii exceptiei de nelegalitate a dispozitiei primarului.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral indiferent de data acestuia, poate fi cercetata oricand in cursul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, sesizeaza, prin incheierea motivata instanta de contencios administrativ competenta sa o solutioneze si suspenda cauza.

Din interpretarea prevederii legale enuntate rezulta ca exceptia de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative unilaterale supuse regimului contenciosului administrativ, altfel spus, acele acte administrative unilaterale susceptibile de a fi supuse controlului de legalitate in temeiul Legii nr. 554/2004 si pe calea unei actiuni directe.

Nu pot forma obiect al exceptiei de nelegalitate actele unilaterale care fie nu au natura juridica administrativa, fie sunt exceptate de la controlul exercitat pe calea contenciosului administrativ in temeiul art. 5 alin. (1) si alin. (2) din Legea nr. 554/2004, actele autoritatilor publice care privesc relatia cu Parlamentul, actele de comandament cu caracter militar si actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.

Prin urmare, dispozitia prin care entitatea detinatoare solutioneaza o notificare privind restituirea unui imobil preluat abuziv, in temeiul Legii nr. 10/2001, fiind supusa contestatiei la sectia civila a tribunalului, conform art. 26 din actul normativ mentionat, nu poate fi cenzurata pe calea contenciosului administrativ nici prin actiune directa, nici prin intermediul exceptiei de nelegalitate.

2. In ce priveste fondul cauzei, criticile recurentei sunt, de asemenea, nefondate.

Reclamanta a inceput procedurile de recuperare a imobilului sau a contravalorii acestuia prin notificarile formulate in anul 2001, iar dosarul cu dispozitia de acordare a despagubirilor, impreuna cu documentatia aferenta, inca nu a fost inregistrat la Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor.

Intervalul mare de timp pe parcursul caruia s-a derulat procedura de acordare a reparatilor pentru imobilul preluat abuziv, confera consistenta concluziei la care a ajuns instanta de fond, in sensul incalcarii principiului solutionarii cauzelor intr-un termen rezonabil consacrat de art. 6 paragraful 1 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului si a Libertatilor Fundamentale.

Avand in vedere dispozitiile art. 20 din Constitutia Romaniei, normele interne cuprinse in legislatia primara si secundara avand ca obiect de reglementare procedura de acordare a despagubirilor nu pot fi interpretate si aplicate intr-un sens care sa nu concorde cu dreptul la solutionarea cauzelor intr-un termen rezonabil, consacrat in art. 6 paragraful 1 din Conventie ca o garantie a dreptului la un proces echitabil si aplicabil nu numai in procedura judiciara, ci si in cadrul procedurii administrative si, de asemenea, in etapa executarii hotararilor sau deciziilor definitive.

Solutionarea cauzelor in mod impartial, echitabil si intr-un termen rezonabil constituie si un elemente al dreptului la o buna administrare, drept fundamental al cetateanului Uniunii Europene, consacrat in art. 41 al Cartei proclamate solemn la data de 7 decembrie 2000 de catre Parlamentul European si Consiliul Uniunii Europene.

Complexitatea etapelor procedurale poate constitui un criteriu de apreciere a respectarii termenului rezonabil, dar nu poate fi invocata pentru justificarea unei conduite arbitrare, a unei totale pasivitati a autoritatii publice, in conditiile in care din inscrisurile depuse la dosar nu rezulta ca pana la pronuntarea prezentei hotarari s-a emis decizia solicitata.

Pe de alta parte, sunt vadit nefondate criticile din recurs conform carora instanta de fond ar fi ignorat dispozitiile OUG nr. 4/2013, Hotararea pilot pronuntata de CEDO in Cauza Maria Atanasiu si altii impotriva Romaniei si cadrul legal actual.

Tocmai in considerarea acestor aspecte instanta de fond a instituit in sarcina paratei obligatia de emitere a titlului de despagubire la expirarea perioadei de suspendare prevazute de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 4/2012.

Nu poate fi retinut motivul invocat in recurs, privind cadrul legislativ aflat intr-o ampla modificare, intrucat reclamanta a promovat actiunea in raport de dispozitiile legale in vigoare la data introducerii actiunii, pe care instanta era obligata sa le examineze.

Ineficienta sistemului actual de acordare a despagubirilor, eforturile pentru crearea unui nou cadru legislativ si obligativitatea mentinerii echilibrului bugetar, invocate de recurenta parata reprezinta aspecte care excedeaza obiectului actiunii de fata si nu pot constitui motive de respingere a actiunii reclamantei , nici ca prematura , nici ca nefondata.

Fata de considerentele expuse, in temeiul art. 312 alin.1 raportat la art.304 pct.9 Cod procedura civila, curtea va respinge ca nefondat recursul paratei.