Conditiile de admisibilitate a cererii de suspendare a unui act administrativ fiscal. Conditia existentei cazului bine justificat

Art. 14 din Legea nr. 554/2004

 

In analiza conditiei existentei cazului bine justificat, instanta nu poate sa procedeze la analiza criticilor de nelegalitate ce ar viza insasi anularea actului, ci trebuie sa limiteze verificarea doar la acele imprejurari vadite de fapt si/sau de drept care au capacitatea sa produca o indoiala serioasa asupra prezumtiei de legalitate de care se bucura actul fiscal contestat.

Aspectele retinute de tribunal in sustinerea cazului bine justificat, constituie   chestiuni de  fond; reaua credinta este o conditie de fond a valabilitatii actului juridic contestat care ce nu se  poate analiza  in procedura sumara, la nivel de aparenta, pe care o impune  cererea de suspendare a efectelor actului administrativ-fiscal in conditiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Reclamanta-intimata invoca motive de nelegalitate constand in aplicarea gresita a dispozitiilor art. 25 alin. 2 lit. b) si d) din Codul de procedura fiscala, insa aspectele de nelegalitate invocate presupun o analiza ampla a cadrului legal aplicabil intr-o judecata de fond a litigiului, ce presupune administrarea de probe in realizarea unui rationament logico-juridic amplu, sustinut de probatorii complexe pentru a statua asupra legalitatii actului contestat.

Concluzionand in sensul ca din sustinerile reclamantei nu rezulta, la nivel de aparenta, existenta unor motive de nelegalitate evidenta a deciziei de angajare a raspunderii solidare, contrar celor retinute de instanta de fond,  Curtea apreciaza ca nu este indeplinita cerinta cazului bine justificat si nu se impune suspendarea executarii actului fiscal.

Or, in  acest caz  data fiind cerinta indeplinirii cumulative a conditiilor instituite de art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, nu se mai impune analiza indeplinirii conditiei privind paguba iminenta.

 

(Decizia civila nr. 735/R-CONT
/
14 Iunie 2017)

 

La data de 17 ianuarie 2017 s-a inregistrat pe rolul Tribunalului Valcea sub nr. 167/90/2017 cererea formulata de reclamanta IN in contradictoriu cu parata Directia Generala Regionala a Finantelor Publice Craiova prin Administratia Judeteana a Finantelor Publice Valcea, prin care s-a solicitat, in temeiul art. din Lg. 554/2004  suspendarea deciziei de angajare a raspunderii solidare nr. VLG_DEC.125463/2016 din 29.11.2016 emisa de parata Administratia Judeteana a Finantelor Publice Valcea pana la pronuntarea instantei de fond.

La data de 6 februarie 2017 parata a formulat intampinare prin care a solicitat respingerea cererii de suspendare, intrucat nu sunt precizate si dovedite motivele temeinice pe care se intemeiaza cererea de suspendare, asa cum impune art. 14 al. 1 din Legea nr. 554/2004.

Prin incheierea nr. 30/02.03.2017, Tribunalul Valcea a admis cererea si a dispus suspendarea executarii Deciziei de angajare a raspunderii solidare nr. VLG-DEC 125463/2016 din data de 29.11.2016, pana la pronuntarea instantei de fond.

Pentru a hotari astfel, tribunalul a retinut urmatoarele:

Prin Decizia de angajare a raspunderii solidare nr. VLG-DEC 125463/2016 din data de 29.11.2016, emisa de Directia Generala Regionala a Finantelor Publice Craiova - Administratia Judeteana a Finantelor Publice Valcea s-a dispus angajarea raspunderii solidare a reclamantei in temeiul art. 25 alin.2 lit. b si d Cod proc. fiscala, in vederea realizarii unei creante fiscale in suma de 56.548 lei apartinand SC R S.R.L.

Cu privire la cererea reclamantei de suspendare a executarii deciziei de impunere, din analiza art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, art. 278 alin. 2 din Legea nr. 207/2015 a retinut ca se desprind conditiile de admisibilitate a cererii de suspendare a unui act administrativ fiscal, respectiv formularea contestatiei administrative prealabile, plata unei cautiuni in cuantum prevazut de legiuitor, existenta unui caz bine justificat si iminenta producerii unei pagube.

In speta, s-a observat ca reclamanta a facut dovada indeplinirii primelor doua conditii, referitoare la formularea contestatiei administrative prin inscrisul de la dosar si a consemnarii cautiunii prevazute de art. 278 alin. 2 din Legea nr. 207/2015.

Cat priveste celelalte doua conditii, s-a retinut ca potrivit art. 2 alin. 1 lit. t din Legea nr. 554/2004, prin „cazuri bine justificate” se intelege imprejurarile legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ., la art. 2 alin. 1 lit. s din aceeasi lege, fiind descrisa paguba iminenta ca reprezentand prejudiciul material viitor si previzibil sau, dupa caz, perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu public.

Cele doua conditii, anterior amintite, prin tonul lor restrictiv - imperativ denota caracterul de exceptie al masurii suspendarii executarii actului administrativ, presupunand asadar dovedirea efectiva a unor imprejurari conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, care sa fie de natura a argumenta existenta „unui caz bine justificat”; si a „iminentei producerii unei pagube”.

Suspendarea executarii actului administrativ constituie o masura exceptionala prin care instanta de judecata inlatura caracterul executoriu din oficiu al actului administrativ, astfel ca luarea acestei masuri presupune dovedirea existentei acelor imprejurari care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ, dar mai ales a necesitatii inlaturarii temporare a caracterului executoriu al actului pentru a preveni o paguba iminenta.

Determinarea existentei cazului bine justificat nu presupune, deci, analiza in fond a legalitatii actului administrativ a carui executare se solicita a fi suspendata, fiind suficienta o analiza sumara a actului, in aparenta, fara prejudecarea fondului, prin raportare la motivele de fapt si de drept invocate de reclamant in baza unui probatoriu minimal.

Conditia cazului bine justificat presupune existenta unor imprejurari evidente, care sa poata fi constatate de instanta in cadrul unei cercetari sumare a actului administrativ contestat, fara a fi permisa verificarea insasi a motivelor de nelegalitate invocate de contestator.

Asa cum s-a statuat in practica, punct de vedere pe care tribunalul l-a insusit, existenta cazului bine justificat poate fi retinuta daca din imprejurarile cauzei ar rezulta o indoiala puternica si evidenta asupra prezumtiei de legalitate care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative.

In jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie s-a admis ca pot constitui astfel de imprejurari de natura sa creeze o indoiala serioasa cu privire la legalitatea actului administrativ: necompetenta autoritatii administrative de a emite actul administrativ, lipsa temeiului legal, declararea ca neconstitutionala a ordonantei guvernului in baza careia a fost emis actul administrativ, modificarea partiala a actului administrativ de catre autoritatea emitenta, anularea partiala a actului administrativ de catre autoritatea ierarhic superioara, etc.

In prezenta cauza, in analiza existentei cazului bine justificat, tribunalul a pornit de la motivarea in fapt si in drept a actului administrativ a carei suspendare se solicita, cu privire la care se retine ca s-a retinut ca s-a angajat raspunderea reclamantei in calitatea acesteia de administrator al debitoarei R S.R.L, in temeiul art. 27 alin 2 lit. b si d) din O.G. nr. 92/2003, pentru nejustificarea activelor ce figurau in evidenta contabila a societatii si nedeclararea si/sau neachitarea la scadenta a obligatiilor fiscale,

Pentru angajarea raspunderii solidare a persoanei fizice tribunalul a retinut ca nu este suficienta constatarea faptelor care au determinat emiterea titlului de creanta fiscala impotriva societatii, ci este necesara invocarea si dovedirea relei-credinte a persoanei fizice care indeplineste calitatea de administrator, asociat actionar sau alta persoana, aceasta fiind o conditie prevazuta de textele de lege in temeiul carora s-a emis decizia, si anume art. 27 alin 2 lit. b si d) din O.G. nr. 92/2003.

Indeplinirea acestei conditii nu rezulta din actul atacat, desi motivarea ar fi trebuit sa contina elemente care sa contureze si acest aspect, cu atat mai mult cu cat reclamanta a aratat ca toate stocurile care au generat obligatiile fiscale suplimentare existau anterior dobandirii calitatii de administrator calitate pe care a dobandit-o doar ca urmare a imbolnavirii grave a sotului sau ce detinea o atare functie anterior, iar in proportie de 80% proveneau din preluarea unei creante in contul datoriei avute de debitoarea acesteia C S.A., in cadrul unor masuri de executare silita demarate impotriva acesteia, ramase neridicate.

Potrivit art. 10 alin 1 din Legea nr.82/1991, raspunderea pentru organizarea si conducerea contabilitatii revine administratorului, art. 73 al. 1 din Legea 31/1990, privind societatile comerciale prevazand ca administratorii sunt solidar raspunzatori fata de societate pentru existenta registrelor cerute de lege si corecta lor tinere, precum si pentru stricta indeplinire a indatoririlor pe care legea le impune.

Date fiind motivele prezentate de catre reclamanta in cuprinsul cererii sale de chemare in judecata, tribunalul constata ca la o sumara evaluare pot fi retinute suspiciuni legitime cu privire la legalitatea si temeinicia actului atacat, apreciate exclusiv prin raportare la motivarea continuta in acesta, iar nu si la probatoriul care a stat la baza emiterii sale intrucat o atare operatiune revine doar instantei investite cu analiza pe fond a contestatiei.

Prin urmare, tribunalul a apreciat ca este incident in cauza un caz bine justificat conform art.14 din Legea nr.554/2004, care prevede acesta drept conditie pentru admiterea cererii de suspendare a actului administrativ.

De asemenea, s-a apreciat ca fiind indeplinita si cea de-a doua conditie prevazuta de textul de lege anterior mentionat, dat fiind cuantumul mare al obligatiilor fiscale stabilite in sarcina reclamantei, faptul ca impotriva reclamantei a fost demarata procedura de executare silita, prin continuarea formelor de executare silita in ipoteza executarii actului administrativ fiscal mai inainte de solutionarea de catre instanta a contestatiei formulate impotriva acestuia putand fi retinuta concluzia iminentei producerii unui prejudiciu in patrimoniul reclamantei.

Tribunalul a apreciat, fara a prejudeca fondul, ca prin criticile formulate si probele propus a fi administrate in sustinerea acestora, reclamanta a dovedit in mod pertinent existenta unor imprejurari de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ contestat si a iminentei producerii unei pagube in patrimoniul acesteia, fiind indeplinite conditiile prevazute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executarii actului administrativ-fiscal, pana la pronuntarea instantei de fond.

In termen legal, la data de 21.03.2017, a declarat recurs parata Directia Generala Regionala a Finantelor Publice Craiova, cu sediul procesual ales la Administratia Judeteana a Finantelor Publice Valcea, prin care in temeiul art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedura civila, a criticat sentinta pentru nelegalitate.

Recurenta solicita respingerea cererii privind suspendarea executarii actului administrativ fiscal, intrucat nu sunt dovedite motivele temeinice pe care se intemeiaza cererea de suspendare, cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

  In criticile  formulate s-a aratat ca instanta de fond a depasit cadrul legal pentru care a fost investita si s-a pronuntat peste limitele actiunii, respectiv a analizat decizia de raspundere si conditiile prevazute de art. 25 alin. 2 lit. b) si d) din Codul de procedura fiscala.

In mod eronat, instanta de fond a retinut ca Directia Generala Regionala a Finantelor Publice Craiova – Administratia Judeteana a Finantelor Publice Valcea nu a dovedit reaua-credinta a reclamantei, fara a tine cont de prevederile Legii nr. 31/1990 (art. 72 si art. 73).

Este de principiu ca actul administrativ se bucura de prezumtia de legalitate, prezumtie care, la randul sau se bazeaza pe prezumtia de autenticitate si veridicitate, de unde decurge ca a nu executa un act administrativ emis in baza legii echivaleaza cu neexecutarea.

Pentru aceasta, suspendarea executarii unui act administrativ nu poate fi ordonata de judecatorul de contencios administrativ decat in situatii de exceptie, cu observarea stricta a indeplinirii exigentelor legale, astfel cum sunt precizate de Legea nr. 554/2004. Prevederile exprese ale aceste legi trebuie interpretate in sensul descris la art. 2 lit. t), in sensul ca prin cazuri bine justificate se inteleg „imprejurarile legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ.”

Cerinta cazului bine justificat mentionata in actiune nu este indeplinita, intrucat nu dovedeste cu elemente nelegalitatea deciziei.

Reclamanta a intentionat sa induca in eroare instanta, mentionand ca nu sunt indeplinite elementele si conditiile cerute de art. 25 alin. 2 lit. b) si d) din Codul de procedura fiscala, in conditiile in care aceste elemente au fost sesizate si mentionate de organele de inspectie fiscala in decizia de impunere nr. F-VL 709/28.12.2015, act administrativ necontestat de reclamanta. Elemente din decizia de angajare a raspunderii solidare nr. VLG-DEC-125463/29.11.2016 au fost mentionate in decizia de impunere nr. F-VL 709/28.12.2015, act pe care si l-a insusit fara sa il conteste.

Recurenta sustine si ca instanta, cu ocazia analizarii conditiei pagubei iminente, nu poate sa faca o examinare pe fond a legalitatii actului administrativ contestat, ci in mod obligatoriu trebuie sa se limiteze la o simpla „pipaire” a fondului. Scopul acestei analize se rezuma doar la a constata daca exista argumente juridice aparent valabile sa creeze o indoiala serioasa in privinta conformitatii acestuia cu legea in a carei executare a fost emis. Or, ceea ce sustine reclamanta in cererea de chemare in judecata in privinta indeplinirii cerintei definite in art. 2 lit. t) din lege, presupune o examinare pe fond a legalitatii actului contestat.

A proceda la suspendarea executarii unui act fiscal doar pe considerentul ca punerea sa in aplicare inseamna obligarea contribuabilului la plata catre buget a unor sume de bani, ceea ce evident are o anumita influenta asupra patrimoniului acestuia, ar conduce in toate cauzele de contencios fiscal la blocarea efectelor actului contestat.

Nu s-a facut dovada inceperii executarii silite impotriva contestatorului, astfel ca la momentul formularii cererii de suspendare nu este dovedita paguba iminenta.

Se solicita admiterea recursului, modificarea hotararii si respingerea cererii de suspendare.

La data de 04.05.2017, intimata a formulat intampinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, aratand ca instanta de fond a constatat, prin raportare la dispozitiile art. 25 alin. 2 lit. b) si d) din Codul de procedura fiscala, ca actul administrativ nu cuprinde decat expunerea faptelor, nefiind invocata si demonstrata existenta relei-credinte, ca o conditie pentru angajarea raspunderii solidare, fapt ce a nascut suspiciunea legitima cu privire la legalitatea si temeinicia actului.

Astfel, instanta a constatat ca „la o sumara evaluare pot fi retinute suspiciuni legitime cu privire la legalitatea si temeinicia actului atacat, apreciate exclusiv prin raportare la motivarea continuta in acesta, iar nu si la probatoriul care a stat la baza emiterii sale intrucat o atare operatiune revine doar instantei investite cu analiza pe fond a contestatiei”.

Ca urmare, instanta de fond nu a depasit cadrul legal atunci cand a facut analiza sumara a deciziei a carei suspendare s-a solicitat, aceasta analiza fiind obligatorie pentru verificarea indeplinirii conditiei cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu privire la existenta cazului bine justificat.

Intimata sustine si ca actul administrativ a carei suspendare o solicita a fost pus deja in executare, fiindu-i comunicata somatia nr. 25/06.01.2017 si titlul executoriu nr. 24/06.01.2017, emisa in dosarul de executare nr. 1056/2016, iar la 30.01.2017, sub nr. 92 a fost emisa de organul de executare al recurentei adresa de infiintare a popririi asupra salariului sau.

Creanta pentru care s-a dispus angajarea raspunderii este o suma foarte mare in raport de posibilitatile sale de plata, singurul venit fiind cel provenit din salariu, acesta fiind la limita necesitatilor de intretinere a familiei, poprirea unei sume din salariu afectand in mod grav acoperirea nevoilor de trai.

Intimata precizeaza ca executorul fiscal a comunicat si ca va continua executarea prin urmarirea si valorificarea singurului imobil pe care il are in proprietate si care constituie locuinta acesteia, forma de executare preintampinata de hotararea atacata in cauza de fata.

In practica s-a stabilit ca este de necontestat ca punerea in executare a unui act administrativ asupra caruia exista o indoiala in privinta legalitatii, conduce inevitabil si la indeplinirea conditiei referitoare la paguba iminenta, definita in art. 2 alin. 1 lit. s) din Legea nr. 554/2004.

Se solicita a se avea in vedere si Recomandarea (89) 8 din 13.09.1989 a Comitetului de Ministri din cadrul Consiliului Europei, care stabileste ca este de dorit sa se asigure persoanelor o protectie jurisdictionala provizorie.

Examinand recursul prin prisma criticilor invocate, a probatoriului administrat in cauza si a normelor de drept incidente, Curtea constata ca este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse:

Potrivit art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, dupa sesizarea in conditiile art. 7 a autoritatii publice, persoana vatamata poate sa ceara instantei competenta sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ unilateral pana la pronuntarea instantei de fond.

Dat fiind ca actul administrativ se bucura de prezumtia de legalitate, care la randul sau se bazeaza pe cele de autenticitate si veridicitate, suspendarea efectelor acestuia reprezinta o situatie de exceptie la care se poate recurge atunci cand sunt indeplinite si conditiile de fond cumulative impuse de Legea nr. 554/2004.

O prima astfel de cerinta este aceea a cazului bine justificat, asa cum este el definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004,  ca fiind imprejurarile legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ”

Conditia existentei unui caz bine justificat este indeplinita in situatia in care se regasesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat in litigiu, asadar exista un indiciu temeinic de nelegalitate.

Un astfel de indiciu nu este dovedit in cauza, sustinerile reclamantei in sensul ca nelegalitatea deciziei de suspendare este evidenta pentru ca nu sunt indeplinite conditiile cerute de art. 25 alin. 2 lit. b) si d) din Codul de procedura fiscala,. deoarece nu a provocat insolvabilitatea persoanei juridice, nu a actionat cu rea-credinta, nu a ascuns/instrainat bunuri ale debitoarei, obligatiile fiscale pentru care s-a dispus angajarea raspunderii s-au nascut la data de 28.12.2015 prin Decizia de impunere nr. F-VL 709/28.12. 2015, iar la aceasta data societatea nu mai desfasura nicio activitate, aflandu-se in intrerupere temporara de activitate inca din data de 04.07.2014, nu pot avea valoarea unor indicii temeinice de nelegalitate a actului administrativ-fiscal contestat si nu permit ca la nivelul unei verificari sumare, specifice procedurii de suspendare a executarii, sa se retina concluzia existentei unor indicii de nelegalitate evidenta.

Paguba iminenta este definita de art.2 alin.1 lit. s) din Legea nr.554/2004 ca fiind - prejudiciul material viitor si previzibil sau, dupa caz, perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu public”, iar cazul bine justificat este definit de art.2 lit. t) ca fiind „ imprejurarile legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ”.

In examinarea acestor cerinte, Curtea retine ca actul administrativ fiscal se bucura de prezumtia de legalitate, care, la randul sau, se bazeaza pe prezumtia de autenticitate si pe prezumtia de veridicitate, de unde rezulta principiul executarii din oficiu, intrucat actul administrativ fiscal este el insusi titlu executoriu. Ca urmare, masura suspendarii, ca operatiune juridica de intrerupere vremelnica a executarii acestuia, reprezinta o exceptie de la regula executarii din oficiu.

Este real ca prin recomandarea nr. R(89)8/13.09.1985 s-a statuat ca in anumite circumstante instantele pot dispune suspendarea executarii daca exista un argument juridic aparent valabil referitor la nelegalitatea actului, act de natura sa produca prin executarea lui pagube grav si dificil de reparat. Cu toate acestea, suspendarea efectelor actului administrativ, inclusiv a celui fiscal, continua sa ramana o situatie de exceptie, adoptarea acestei masuri este  conditionata de indeplinirea  cumulativa a cerintelor cazului bine justificat si a pagubei iminente.

Faptul ca decizia de impunere este supusa cenzurii justitiei si ca impotriva acesteia  s-a formulat contestatie administrativa, nu poate duce la suspendarea executarii actului, nefiind in sine un motiv care sa puna la indoiala legalitatea actului.  Prezumtia de legalitate a actului administrativ fiscal dainuie pana la momentul in care instanta se pronunta definitiv asupra legalitatii lui, iar faptul sesizarii instantei cu o astfel de actiune in justitie nu prezuma de plano ca actul contestat este nelegal. Prezumtia de legalitate si prezumtia de veridicitate insotesc actul administrativ de la nasterea acestuia si pana la eventuala desfiintare a sa pe cale administrativa sau in justitie.

La o examinare sumara, cum impune natura prezentului litigiu, nu se releva elemente de nelegalitate formala evidenta sau de continut a actului administrativ fiscal – decizia de angajare a raspunderii solidare.

In analiza conditiei existentei cazului bine justificat, instanta nu poate sa procedeze la analiza criticilor de nelegalitate ce ar viza insasi anularea actului, ci trebuie sa limiteze verificarea doar la acele imprejurari vadite de fapt si/sau de drept care au capacitatea sa produca o indoiala serioasa asupra prezumtiei de legalitate de care se bucura actul fiscal contestat.

Aspectele retinute de tribunal in sustinerea cazului bine justificat, constituie   chestiuni de  fond; reaua credinta este o conditie de fond a valabilitatii actului juridic contestat care ce nu se  poate analiza  in procedura sumara, la nivel de aparenta, pe care o impune  cererea de suspendare a efectelor actului administrativ-fiscal in conditiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Reclamanta-intimata invoca motive de nelegalitate constand in aplicarea gresita a dispozitiilor art. 25 alin. 2 lit. b) si d) din Codul de procedura fiscala, insa aspectele de nelegalitate invocate presupun o analiza ampla a cadrului legal aplicabil intr-o judecata de fond a litigiului, ce presupune administrarea de probe in realizarea unui rationament logico-juridic amplu, sustinut de probatorii complexe pentru a statua asupra legalitatii actului contestat.

Concluzionand in sensul ca din sustinerile reclamantei nu rezulta, la nivel de aparenta, existenta unor motive de nelegalitate evidenta a deciziei de angajare a raspunderii solidare, contrar celor retinute de instanta de fond,  Curtea apreciaza ca nu este indeplinita cerinta cazului bine justificat si nu se impune suspendarea executarii actului fiscal.

Or, in  acest caz  data fiind cerinta indeplinirii cumulative a conditiilor instituite de art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, nu se mai impune analiza indeplinirii conditiei privind paguba iminenta.

Pentru aceste considerente Curtea, in baza art. 496 alin. 1 si art. 498 alin. 1 Cod procedura civila, a admis recursul, a casat incheierea si, in rejudecare, a respins cererea de suspendare ca neintemeiata.