Actiune in contencios administrativ obiectiv, Act administrativ normativ prin care se stabilesc impozite si taxe locale

Drept administrativ

Art. 2 alin. (2) lit. p) si r), art. 8 alin. (1

¹

) din Legea nr. 554/2004

Or, o astfel de actiune in contencios obiectiv nu poate fi formulata decat cu in conditiile si cu respectarea art. 8 alin. (1

¹

) din Legea nr. 554/2004 care prevede urmatoarele: „Persoanele fizice si persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invoca apararea unui interes legitim public numai in subsidiar, in masura in care

vatamarea interesului legitim public decurge logic din incalcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.”

Aceste dispozitii releva expres caracterul subsidiar al capetelor de cerere intemeiate pe vatamarea interesului public, admisibilitatea unor astfel de cereri fiind conditionata de interesul personal al reclamantului; nelegalitatea obiectiva a actului administrativ se justifica prin prisma interesului public, dar si a interesului personal al reclamantului.

Curtea de Apel Bacau - Sectia a Il-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal

Decizia civila nr. 1377 din 15 noiembrie 2018

Asupra recursului in materia contenciosului administrativ de fata constata urmatoarele:

Cererea de chemare in judecata si hotararea pronuntata de tribunal in prima instanta:

Prin cererea inregistrata la Tribunalul Neamt sub nr. 362/103/2018 din 14 februarie 2018, reclamantul A a chemat in judecata paratul Consiliul local B pentru ca, prin hotarare judecatoreasca, sa se dispuna anularea in totalitate a Hotararii de Consiliu Local cu numarul 288, emisa de parat la data de 21 decembrie 2017, precum si obligarea paratului la adoptarea unui act normativ prin care sa hotarasca rambursarea sau compensarea sumelor rezultate din aplicarea prevederilor actului, incasate de la toate persoanele fizice si juridice care si-au onorat obligatii de plata a taxelor si impozitelor locale catre Primaria B pe perioada valabilitatii acestuia.

La termenul la care au avut loc dezbaterile, 12 iunie 2018, paratul a invocat exceptia lipsei de interes in promovarea actiunii, in conditiile in care hotararile judecatoresti pronuntate in materia contenciosului administrativ produc efecte doar pentru viitor.

Prin sentinta civila nr. 648/C din 12 iunie 2018, Tribunalul Neamt a hotarat urmatoarele:

• a respins exceptia lipsei de interes invocata de paratul Consiliul local B, ca neintemeiata;
• a admis, in parte actiunea, anuland, in parte, Hotararea nr. 288 emisa la 21.12.2017 de paratul Consiliului local B, respectiv, numai cu privire la dispozitiile de majorare a impozitelor si taxelor locale pentru anul 2018;
• a respins, ca neintemeiat, capatul de cerere privind obligarea paratului la emiterea unui act normativ in sensul stabilirii modalitatii de rambursare sau compensare a sumelor incasate in baza H.C.L. nr. 288/2017 anulate.

Pentru a hotari astfel, tribunalul a retinut, in esenta, urmatoarele:

Prin hotararea nr. 234 din 31 octombrie 2017, paratul Consiliul local B a stabilit impozitele si taxele locale pentru anul 2018. Ulterior, la data de 21 decembrie 2017, paratul a adoptat hotararea nr. 288 prin care a modificat hotararea nr. 234/2017, respectiv a aprobat stabilirea unei cote aditionale de 20% in vederea majorarii unor impozite si taxe locale pentru anul 2018 si modificarea anexelor nr. 1,4 si 5 din Hotararea nr. 234/2017.

Se impune anularea Hotararii nr. 288/2017 cu privire la dispozitia de majorare a impozitelor si taxelor locale pentru anul 2018 avand in vedere nerespectarea dispozitiilor art. 7 alin. (1) si (2) din Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica, proiectul hotararii nr. nr. 288/2017, cu impact asupra cuantumului obligatiilor de plata a impozitelor si taxelor locale, nefiind adus la cunostinta publicului. Or, neindeplinirea conditiei procedurale anterioare emiterii actului, cu caracter obligatoriu, atrage nulitatea acestuia.

Imprejurarea ca hotararea a fost adoptata dupa modificarea, in procedura de urgenta, a Codului fiscal, respectiv dupa publicarea O.U.G. 79/2017, nu face aplicabile dispozitiile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003. Desi legea nu defineste circumstantele exceptionale, din modul de redactare a art. 7 alin. (13) rezulta ca legiuitorul a avut in vedere situatii imprevizibile, derogatorii de la cele obisnuite. Or, modificarea si completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal prin O.U.G. nr. 79/2017, publicata in Monitorul Oficial la data de 10 noiembrie 2017, nu poate inlatura obligatia instituita de Legea nr. 52/2003 in sarcina autoritatilor publice, natura modificarilor dispuse prin O.U.G. nr. 79/2017 neputand fi invocate drept temei al ocolirii normelor imperative de elaborare a actelor normative.

Nu poate fi retinuta exceptia lipsei de interes invocata de parat avand in vedere dispozitiile art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 si ale art. 51 alin. 1 din Legea nr. 215/2001. In conditiile in care reclamantul a facut dovada ca este titularul obligatiilor de plata cu titlu de impozit stabilite prin decizia de impunere emisa de Directia de Taxe si Impozite B si in conditiile in care acesta a invocat un drept instituit de legea care stabileste regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparentei decizionale in cadrul autoritatilor administratiei publice care utilizeaza resurse financiare publice, in raporturile stabilite intre ele cu cetatenii, instanta constata ca reclamantul justifica interes in cauza.

Cel de-al doilea capat de cerere nu este intemeiat. Obligarea autoritatii publice deliberative la emiterea unui act normativ se poate dispune numai in conditiile dovedirii unui refuz nejustificat din partea acesteia pentru exercitarea unei atributii stabilite prin lege in competenta sa. Or, in cauza, in sarcina paratului nu poate fi stabilita obligatia de a dispune in sensul solicitat de reclamant, eventualele drepturi nascute in baza dispozitiilor anulate din Hotararea nr. 288/2017 putand fi valorificate numai in raport cu natura normei apreciate incalcate.

Cererea de recurs

Impotriva hotararii tribunalului, in termenul prevazut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, paratul Consiliul local B a formulat prezentul recurs pentru motivul de casare prevazut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedura civila. In dezvoltarea acestui motiv de casare, recurentul a sustinut urmatoarele:

Instanta de fond a interpretat si aplicat gresit dispozitiile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 si a pierdut din vedere ca impactul fiscal al masurilor dispuse prin O.U.G. nr. 79/2017 nu aveau cum sa fie prevazute de autoritatea publica la data stabilirii impozitelor si taxelor locale pentru anul 2018, respectiv la data adoptarii H.C.L. nr. 234/2017. De la data publicarii O.U.G. nr. 79/2017 au fost numeroase dezbateri publice cu privire la diminuarea drastica a bugetelor locale prin reducerea cotei de impozitare de la 16% la 10%, iar autoritatile locale au facut demersuri, prin Asociatia Municipiilor din Romania, pe langa Guvernul Romaniei pentru identificarea unor solutii de echilibrare a bugetelor locale. In aceste conditii, autoritatea publica nu a putut actiona in sensul publicarii spre dezbatere publica a solutiei de majorare a taxelor si impozitelor locale, a doua zi dupa publicarea O.U.G. nr. 79/2017. Pentru determinarea impactului acestor modificari fiscale era nevoie de timp si cum Guvernul a adoptat O.U.G. nr. 79/2017 in procedura de urgenta nu se poate imputa autoritatilor locale ca au apelat la aceeasi procedura de urgenta.

Avand in vedere aceasta situatie, dar si faptul ca impozitele si taxele locale nu mai puteau fi modificate in cursul unui an fiscal, este evident ca situatia exceptionala reglementata de art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 este dovedita.

Pentru bugetul local B, pentru anul 2018 aceste modificari au determinat o scadere a veniturilor din impozitul pe venit de aproximativ 9.911.694 lei echivalentul a 2.100.000 euro. Chiar daca prin Legea bugetului de stat nr. 2/2018, lui B i-a fost alocata in mod direct suma de 18.758.000 lei, pierderea nu a fost diminuata decat in mica masura, la nivelul de 6.673.077,92 lei, aproximativ 1.500.000 euro.

O.U.G. nr. 79/2017 a fost publicata in Monitorul Oficial nr. 885 din 10 noiembrie 2017 si a intrat in vigoare, potrivit art. III, la data de 1 ianuarie 2018. Astfel, chiar actul normativ care a determinat majorarea impozitelor si taxelor locale a fost emis si se aplica incepand cu data de 1 ianuarie 2018, prin derogare de la art. 4 alin.(1) din Legea nr. 227/2015.

intampinarea la cererea de recurs

Prin intampinare, intimatul-reclamant a invocat tardivitatea declararii recursului intrucat au trecut 21 de zile de la comunicarea hotararii, precum si nulitatea recursului,

aceasta din urma exceptie nefiind argumentata.

Motivul de ordine publica invocat de instanta de recurs

La termenul de astazi, din oficiu, curtea de apel a invocat, ca motiv de ordine publica, inadmisibilitatea actiunii in raport de dispozitiile art. 8 alin. (1

¹

) din Legea nr. 554/2004.

Pentru formularea apararilor cu privire la acest motiv, asa cum s-a consemnat in partea introductiva a prezentei decizii, niciuna dintre parti nu a solicitat amanarea judecatii.

Analiza motivelor de casare

Mai inainte de analiza motivelor de casare, este de constatat ca cele doua exceptii invocate prin intampinare au fost lamurite oral de catre intimat, in sensul ca este vorba doar de nulitatea recursului pentru nerespectarea termenului de recurs. Pentru motivele aratate in partea introductiva a prezentei decizii, exceptia nulitatii pentru tardivitate a fost respinsa.

In privinta motivelor de casare, avand in vedere dispozitiile art. 248 alin. (1) din Codul de procedura civila, mai intai, se impune a fi analizata exceptia inadmisibilitatii actiunii, respectiv solutionarea de catre tribunal, cu neobservarea dispozitiilor art. 8 alin. (1

¹

) din Legea nr. 554/2004, a unei actiuni in contencios administrativ, formulata de o persoana fizica.

Prin cererea de chemare in judecata dedusa judecatii, intimatul-reclamant nu a afirmat un drept subiectiv propriu sau un interes legitim privat, in sensul art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, text care defineste notiunea de „interes legitim privat” ca fiind „posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat”.

Atat prin obiectul actiunii, in special al celui de-al doilea capat de cerere, cat si cauza (ca element al actiunii civile) acesteia, reclamantul a afirmat in mod neechivoc un interes legitim public, mentionand expres incalcarea, in raport de art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica, a dreptului sau la informare, „[...] dar si al tuturor celorlalti platitori de taxe si impozite locale de pe teritoriul Municipiului Roman interesati de a trimite propuneri, sugestii sau opinii cu valoare de recomandare privind actul normativ.” Aceste elemente ale cererii de chemare in judecata (obiect si cauza) se integreaza definitiei date de art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004 notiunii de „interes legitim public” si anume: „interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice”, cu referire la garantarea drepturilor cetatenilor din municipiul Roman.

Or, o astfel de actiune in contencios obiectiv nu poate fi formulata decat cu in conditiile si cu respectarea art. 8 alin. (1

¹

) din Legea nr. 554/2004 care prevede urmatoarele:

„Persoanele fizice si persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invoca apararea unui interes legitim public numai in subsidiar, in masura in care vatamarea interesului legitim public decurge logic din incalcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.”

Aceste dispozitii releva expres caracterul subsidiar al capetelor de cerere intemeiate pe vatamarea interesului public, admisibilitatea unor astfel de cereri fiind conditionata de interesul personal al reclamantului; nelegalitatea obiectiva a actului administrativ se justifica prin prisma interesului public, dar si a interesului personal al reclamantului.

Respingand, prin Decizia nr. 66/2009 (publicata in Monitorul Oficial nr. 135 din 4 martie 2009), exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 8 alin. (1

¹

) din Legea nr. 554/2004, Curtea Constitutionala a retinut ca aceste dispozitii „[...] au menirea de a clarifica si de a stabili in ce conditii si cine poate invoca apararea interesului legitim public. [...]” si ca „[...] prin actiunea introdusa, persoanele fizice si persoanele juridice de drept privat trebuie sa dovedeasca mai intai ca a avut loc o incalcare a dreptului sau interesului lor legitim privat, dupa care sa sustina in sprijinul cererii si vatamarea interesului public, ce decurge din actul administrativ atacat. Prin adoptarea textului criticat, legiuitorul a urmarit sa "paralizeze" asa- numitele "actiuni populare" intentate de unele persoane fizice sau persoane juridice de drept privat care, neavand argumente sa dovedeasca o vatamare a unui drept sau interes legitim privat propriu, recurg la calea actiunilor intemeiate exclusiv pe motivul vatamarii interesului public. [...].”

Asadar, conform considerentelor Curtii Constitutionale, se impunea ca, in cauza, reclamantul sa fi dovedit, mai intai, ca a avut loc o incalcare a dreptului sau interesului sau legitim privat, dupa care sa sustina in sprijinul cererii si vatamarea interesului public, ce decurge din actul administrativ atacat. Vatamarea dreptului sau interesului legitim privat propriu al reclamantului putea decurge din faptul platii unor impozite si taxe majorate, iar pentru inlaturarea unei astfel de vatamari exista posibilitatea legala de a contesta actul administrativ individual de impunere emis in baza actului normativ prin care s-au stabilit impozitele si taxele majorate, precum si acest din urma act normativ.

Fata de cele ce preced, se constata ca hotararea recurata a fost data cu incalcarea art. 8 alin. (1

¹

) din Legea nr. 554/2004, impunandu-se, de aceea, casarea pentru motivul prevazut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedura civila si, in rejudecarea cauzei in temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, respingerea actiunii ca inadmisibila. Acest fine de neprimire face inutila, cercetarea in fond a cauzei care ar fi impusa de motivul de casare invocat prin cererea de recurs.