Decizie emisa de Camera de Conturi in urma misiunii de audit financiar asupra conturilor de executie ale unitatii administrativ-teritoriale

Cuprins pe materii
:
Contencios administrativ

Legislatie relevanta
:
art. 58 alin. 1 si 2 si art. 59 alin. 2 din Legea nr. 192/2006 si ale art. 438-441 Cod proc.civ.

Rezumat
:
Prin acordul colectiv de munca si contractul colectiv de munca incheiate la nivelul entitatii a fost convenita acordarea de drepturi in bani neprevazute de legislatia in vigoare si a caror negociere si acordare este interzisa prin lege.  

In ceea ce priveste salariul de merit Curtea retine, pe langa prevederile legale mentionate prin incheierea de solutionare a contestatiei si prevederile art. 5 alin. 4 din OUG nr. 1/2010, conform carora „Salariile de merit stabilite in anul 2009 pe o perioada care se intinde si in anul 2010 se introduc in salariul de baza pana la expirarea perioadei pentru care au fost acordate. Dupa aceasta perioada, se recalculeaza in mod corespunzator salariul de baza si celelalte sporuri calculate la acesta. Incepand cu anul 2010, acest drept nu se mai stabileste.”

Raportat la toate aceste prevederi legale, in mod corect s-a concluzionat de catre echipa de control ca incepand cu anul 2010 acest drept salarial nu mai putea fi acordat functionarului public respectiv.

 

Decizia nr. 3220/24.11.2017 a Curtii de Apel Galati

 

Prin cererea inregistrata sub nr. 1xxx/91/2016 pe rolul Tribunalului Vrancea reclamanta Unitatea Administrativa Teritoriala Comuna T a solicitat suspendarea si anularea Incheierii nr. 1x/10.08.2016 si deciziei nr. 1x/24.06.2016 emise de parata Camera de Conturi V.

Prin sentinta civila nr. 1xxx/03.05.2017 pronuntata de Tribunalul Vrancea

a fost respinsa ca neintemeiata actiunea formulata de reclamanta Unitatea Administrativa Teritoriala Comuna T.

Impotriva acestei hotarari a formulat recurs reclamanta Comuna T,

solicitand casarea sentintei, iar in rejudecare, admiterea actiunii si a cererii de interventie asa cum au fost formulate, in sensul anularii Deciziei 1x/2016 si a incheierii 1x/2016 emise de parata.

  In motivarea recursului recurenta a aratat ca in mod gresit instanta a considerat ca hotararile de expedient, sentintele 3xxx/2013 si 3xxx/2013 ale Tribunalului Vrancea nu au relevanta intrucat nu ar fi analizat legalitatea clauzelor din acordul sau contractul colectiv de munca si ca aceste clauze sunt lovite de nulitate absoluta.

Instanta de altfel nici nu a analizat apararile formulate de reclamanta.

Astfel prin sentintele sus mentionate instanta a consfintit acordurile de mediere intervenite intre reclamanta si salariatii sai privind acordarea unor drepturi prevazute in contractul colectiv de munca.

Recurenta invoca prevederile art. 58 alin. 1 si 2 si art. 59 alin. 2 din Legea nr. 192/2006 si ale art. 438-441 Cod proc. civ. si arata ca in doctrina si in jurisprudenta mai veche s-a statuat ca „La prezentarea invoielii instanta are indatorirea sa verifice daca partile au capacitatea legala de a tranzactiona, daca actul este expresia vointei lor libere si daca prin incheierea tranzactiei nu se incalca dispozitii imperative ale legii. In cazul in care se constata ca aceste cerinte nu sunt intrunite sau ca prin incheierea tranzactiei se eludeaza alte prevederi legale, instanta trebuie sa respinga cererea de a se pronunta hotararea de expedient...” (CSJ, dec.nr.552/28.03.1990 in Probleme de drept din deciziile CSJ 1990-1992, pp. 286-287).

De asemenea, in jurisprudenta ICCJ (Decizia 805/2009) s-a stabilit ca atunci cand instanta ia act de tranzactia partilor, verifica daca acestea au in vedere un scop licit sau ilicit.

Din aceste texte de lege rezulta ca sentintele 3787 si 3847/2013 ale Tribunalului Vrancea au verificat inclusiv conformitatea acordurilor de mediere cu legea si ordinea publica, ele devenind titluri executorii.

Este inadmisibil ca o hotarare judecatoreasca ce constituie titlu executoriu sa fie desfiintata de un organ administrativ cum este Curtea de Conturi prin propriile sale acte administrative.

Pe cale de consecinta nici Camera de Conturi, nici instanta investita cu actiunea impotriva incheierii Camerei de Conturi nu pot cenzura in acest cadru procesual aceste titluri executorii, valabilitatea tranzactiilor/acordurilor de mediere intervenite in raport cu clauzele contractului colectiv de munca, dupa cum nu pot sustine nici ca aceste clauze ar fi nule absolut, in conditiile in care nu au actionat in nici un mod pe caile legale pentru a se constata o astfel de nulitate.

In concluzie, drepturile ce fac obiectul acordurilor de mediere au fost legal acordate intrucat instanta este cea care a luat act de acordurile de mediere, verificand indeplinirea conditiilor legale, pronuntand sentinte irevocabile care constituie titluri executorii.

Pe de alta parte, sumele achitate salariatilor au fost din veniturile proprii ale reclamantei si nu provin de la bugetul de stat, potrivit art.3 si art.9 din Carta europeana pentru autonomie locala prevazand ca autoritatile publice locale pot dispune liber de sursele proprii.

Sumele acordate nu sunt drepturi salariate, ci stimulente care nu intra sub incidenta Legea nr. 284/2010.

Recurenta a mai sustinut ca sentinta este de asemenea nelegala si netemeinica si in ceea ce priveste drepturile incasate de dna V.G. drepturile fiind acordate legal.

Aceasta salariata a fost transferata la reclamanta prin Dispozitia 4/31.01.2014, confirmata de legalitate de Institutia Prefectului jud.V prin adresa 1xxx/12.02.2014 inregistrata la UAT T sub nr.1xxx/18.03.2014.

Salariul anterior al acesteia s-a stabilit ca este corect calculat, verificat si inregistrat la Ministerul Muncii, Familiei si Protectiei Sociale sub nr.5xxx/11.03.2010.

Dupa transfer, reclamanta nu a facut altceva decat sa ii acorde acelasi salariu care ii fusese acordat si anterior si care fusese stabilit ca fiind corect si legal prin adresa 5xxx/11.03.2010, drepturi de care beneficiase in jud.G, fara a exista un punct de vedere contrar din partea Curtii de Conturi.

In ceea ce priveste platile efectuate catre PFA M.N., recurenta a sustinut ca sentinta este nelegala si netemeinica, deoarece instanta retine in mod contradictoriu ca aceasta intervenienta a facut dovada executarii obligatiilor contractuale cu probele depuse la dosar, dar ca reclamanta nu a facut dovada prestarii serviciilor.

Acest aspect nu are nici o relevanta, deoarece cat timp se face dovada ca prestatiile contractate au fost executate (indiferent ca dovada provine chiar de la prestator si nu de la beneficiar) este mai mult decat evident ca platile sunt legale si ca sustinerea Camerei de Conturi ca prestatiile nu au fost efectuate nu au sustinere.

Probatoriile depuse de PFA M. N nu au fost de altfel contestate de parata.

Intimata parata nu a depus intampinare la dosar.

Examinand sentinta atacata prin prisma criticilor formulate, in raport cu actele si lucrarile dosarului, precum si cu dispozitiile legale incidente pricinii, Curtea de Apel retine ca recursul este nefondat, avand in vedere urmatoarele considerente:

Prin Decizia nr. 1x/2016 emisa de Camera de conturi V in urma misiunii de audit financiar asupra conturilor de executie intocmite pentru anul 2015 la Unitatea administrativ teritoriala Comuna T s-a constatat ca, in perioada aprilie 2013 – aprilie 2016 functionarilor publici si personalului contractual din cadrul entitatii le-au fost acordate nelegal diverse drepturi banesti reprezentand „stimulente, premiu anual, prima de vacanta si prima de Pasti/Craciun”, drepturi negociate prin contractul colectiv de munca si acordul colectiv de munca, incheiate intre conducerea entitatii si reprezentantii salariatilor (personal contractual, respectiv functionari publici), care nu sunt prevazute de legislatia in vigoare pentru categoriile de personal vizate, iar negocierea acestora s-a realizat fara respectarea prevederilor legale.

In raport de dispozitiile legale incidente in cauza, Curtea de apel retine ca in mod corect au constatat auditorii publici externi ca prin acordul colectiv de munca si contractul colectiv de munca incheiate la nivelul entitatii a fost convenita acordarea de drepturi in bani neprevazute de legislatia in vigoare si a caror negociere si acordare este interzisa prin lege.  

Astfel cum in mod corect s-a retinut prin actele emise de Curtea de Conturi contestate in cauza, in perioada in care au fost acordate sumele respective personalului contractual si functionarilor publici din cadrul entitatii reclamante, au fost aplicabile prevederile Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice.

Conform prevederilor art. 1 din Legea nr. 284/2010 „(1) Prezenta lege are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar platit din bugetul general consolidat al statului. (2) Incepand cu data intrarii in vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevazut la alin. (1) sunt si raman in mod exclusiv cele prevazute in prezenta lege.”, iar in raport de dispozitiile art. 2 din acelasi act normativ se retine ca prevederile legii mentionate sunt aplicabile si personalului din cadrul entitatii reclamante.

Totodata, se retine ca art. 37 alin. 1  din Legea nr. 284/2010 prevede ca: „Prin contractele colective de munca sau acordurile colective de munca si contractele individuale de munca nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi in bani sau in natura care excedeaza prevederilor prezentei legi".

De asemenea, potrivit dispozitiilor art. 138 din Legea nr. 62/2011 ,,Prin contractele/acordurile colective de munca incheiate in sectorul bugetar nu pot fi negociate sau incluse clauze referitoare la drepturi in bani si in natura, altele decat cele prevazute de legislatia in vigoare pentru categoria respectiva de personal.

Prin exceptie de la prevederile art. 129 alin. (3) contractele colective de munca in sectorul bugetar se negociaza, in conditiile legii, dupa aprobarea bugetelor de venituri si cheltuieli ale ordonatorilor de credite, in limitele si in conditiile stabilite prin acestea.

Drepturile salariale din sectorul bugetar se stabilesc prin lege in limite precise, care nu pot constitui obiect al negocierilor si nu pot fi modificate prin contracte colective de munca. In cazul in care drepturile salariale sunt stabilite de legi speciale intre limite minime si maxime, drepturile salariale concrete se determina prin negocieri colective, dar numai intre limitele legale.

Clauzele cuprinse in contractele colective de munca incheiate cu incalcarea prevederilor alin. (1) - (3) sunt lovite de nulitate.

Raspunderea pentru incheierea contractelor colective de munca cu nerespectarea prevederilor alin. (1) - (3) revine angajatorului.”.

Contractul/acordul colectiv de munca, incheiat intre reprezentantul salariatilor bugetari si angajatorul acestora are un regim juridic special, determinat atat de situatia personalului bugetar, cat si de situatia speciala a veniturilor din care se face plata drepturilor salariale sau asimilate acestora. Astfel, cheltuielile necesare pentru personalul bugetar sunt suportate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale. In acest sens sunt si dispozitiile art.137 alin.1 din Constitutie, care prevad ca formarea, administrarea, intrebuintarea si controlul resurselor financiare ale statului, ale unitatilor administrativ teritoriale si ale institutiilor publice sunt reglementate prin lege.

Ca atare, se impune ca si drepturile salariale sau drepturile asimilate acestora sa fie stabilite prin lege, in limite precise, drepturi ce nu pot constitui obiect de negociere si care nu pot fi acordate/modificate prin conventii colective.

Curtea Constitutionala s-a  pronuntat, in cel putin doua alte situatii, cu privire la drepturile salariale ale personalului din entitatile publice si la particularitatile contractului colectiv de munca in cazul acestei categorii de personal, dupa cum urmeaza:

Prin Decizia nr. 1.601 din 9 decembrie 2010, Curtea a retinut ca: „In sfera publica, salariile/indemnizatiile/soldele sunt stabilite in baza legii ca act al  legiuitorului  originar sau delegat; legea este cea care ofera angajatorului public o marja privind acordarea anumitor sporuri specifice, acesta neavand competenta de  a acorda drepturi salariale numai in baza si in temeiul unei manifestari discretionare de vointa. Manifestarea sa de vointa este conditionata si totodata limitata de lege”.

Prin Decizia nr. 575 din 4 mai 2011, Curtea a retinut ca: „Curtea Constitutionala a statuat in mod constant ca dreptul la negocieri in materie de munca si caracterul obligatoriu al conventiilor colective sunt garantate  de Constitutie, prin dispozitiile ari. 41 alin. (5), insa incheierea conventiilor colective nu se poate face decat cu respectarea legii. Aceste conventii sunt izvor de drept, dar forta lor juridica nu poate fi superioara legii; in consecinta, conventiile colective sunt garantate in masura in care nu incalca prevederile legale in materie. In caz contrar, s-ar incalca un principiu fundamental al statului de drept, si anume primordialitatea legii in reglementarea relatiilor sociale (…) in consecinta, negocierea conventiilor colective nu se poate face decat cu respectarea dispozitiilor legale existente (...)”.

Curtea de apel mai retine ca potrivit art. 31 alin. 2 si 3 din Legea 188/1999, „Functionarii publici beneficiaza de prime si alte drepturi salariale, in conditiile legii. Salarizarea functionarilor publici se face in conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru functionarii publici.”

Art. 72 alin. 1 din Legea 188/1999 prevede ca: autoritatile si institutiile publice pot incheia anual, in conditiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale functionarilor publici sau cu reprezentantii functionarilor publici, care sa cuprinda numai masuri referitoare la: a) constituirea si folosirea fondurilor destinate imbunatatirii conditiilor la locul de munca; b) sanatatea si securitatea in munca; c) programul zilnic de lucru; d) perfectionarea profesionala; e) alte masuri decat cele prevazute de lege, referitoare la protectia celor alesi in organele de conducere ale organizatiilor sindicale.

Din examinarea acestor prevederi legale rezulta sfera limitata a problemelor care pot face obiectul negocierii, care include mai mult aspecte de ordin social, ale conditiilor de munca, sanatatii si perfectionarii profesionale.

Pe de alta parte, este de remarcat faptul ca legea face referire la „masuri” care pot face obiectul acordurilor incheiate cu sindicatele.

In raport de acestea, Curtea retine ca aceasta reglementare legislativa nu permite acordarea, pe calea ocolita a masurilor privind mentinerea sanatatii si securitatii muncii, a unor drepturi salariale sau a altor drepturi in bani.

Este lipsita de relevanta imprejurarea ca prin hotarari judecatoresti executorii s-a luat act de intelegerea partilor, potrivit acordurilor de mediere ce priveau tocmai contractul si acordul colectiv de munca prin care au fost prevazute drepturile respective, intrucat hotararile de expedient pronuntate in acele cauze nu pot valida clauzele nelegale ce se regasesc in cuprinsul acestora.

Hotararile prin care se incuviinteaza invoiala partilor nu se bucura de autoritate de lucru judecat, intrucat instanta nu realizeaza o verificare jurisdictionala a pretentiilor deduse judecatii, dezbaterile judiciare fiind substituite de contractul incheiat de parti, care constituie si dispozitivul hotararii.

In speta,  hotararea judecatoreasca reprezinta doar forma pe care o imbraca conventia partilor.

Faptul ca a existat un acord de mediere intre institutia publica si personalul contractual si functionarii publici din cadrul acesteia, chiar si incuviintat de instanta de judecata, nu poate deroga de la dispozitiile legale imperative, deoarece conventia ramane un acord al partilor, fie si verificat sumar sub aspect formal de instanta de judecata, or de la o norma imperativa nu se poate deroga prin consimtamantul partilor.

Interdictiile reglementate prin dispozitiile legale mai sus enuntate nu se refera doar la drepturi salariale, ci la orice drepturi in bani sau in natura. Prin urmare, sunt lipsite de relevanta aspectele invocate de catre recurenta reclamanta in sensul ca drepturile banesti acordate nu ar reprezenta drepturi salariale.

Avand in vedere dispozitiile art. 3 pct. 2 din Legea nr. 69/2010 a responsabilitatii fiscal-bugetare, precum si pe cele ale art. 2 pct. 27 din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice si ale art. 2 lit. b si c din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale, instanta retine ca sustinerile recurentei in sensul ca plata sumelor acordate s-a facut din veniturile proprii ale ordonatorului principal de credite sunt lipsite de relevanta,  cat timp potrivit dispozitiilor legale mentionate in notiunea de fonduri publice sunt incluse si veniturile proprii ale autoritatilor si institutiilor publice.

In raport de aspectele mai sus retinute si avand in vedere ca dispozitiile legale in vigoare in perioada de referinta nu prevedeau posibilitatea acordarii drepturilor banesti ce au facut obiectul deciziei Curtii de Conturi categoriei de personal mentionate in contractul si acordul colectiv de munca, Curtea de apel retine ca in mod corect s-a constatat prin actele emise de Curtea de Conturi nelegalitatea acordarii acelor drepturi banesti.

In ce priveste criticile referitoare la masura II.4 din Decizia nr. 1x/2016 emisa de Camera de Conturi V curtea le apreciaza ca fiind nefondate, retinand in acest sens urmatoarele:

Prin procesul verbal de constatare intocmit de Camera de Conturi V s-a retinut ca UAT Comuna T a efectuat plati reprezentand servicii pentru elaborarea si implementarea sistemului de control intern/managerial la nivelul UAT Comuna T si monitorizarea aplicarii acestuia avand la baza contractul de servicii incheiat pentru perioada 1.01.2013-31.12.2013 si prelungit pentru anul 2014 prin act aditional.

In urma analizarii si verificarii documentelor justificative prezentate de entitatea verificata s-a constatat ca nici un document prezentat nu a fost inregistrat la entitate,  grupul de lucru nu a semnat nici un document, respectiv: lista de convocare, procesul verbal al sedintelor de lucru lunare si trimestriale, liste de difuzare a proceselor verbale; prestatorul nu cunoaste cine este persoana desemnata ca secretar al grupului de lucru, iar chestionarele de evaluare a stadiului de implementare a standardelor de control intern/managerial la data de 31.12.2014 pe compartimente nu sunt inregistrate la entitate, nici semnate de grupul de lucru, iar unele afirmatii privind modul de implementare a acestora nu sunt reale si corecte.

Astfel cum in mod corect s-a retinut si prin incheierea nr. 10/2016, imprejurarea ca documentatia specifica a fost inventariata in timpul actiunii de control nu echivaleaza cu implementarea efectiva a standardelor, atat timp cat persoanele implicate au confirmat ca nu au semnat sau participat la intrunirile grupului de lucru cu atributii de coordonare, monitorizare si indrumare metodologica privind dezvoltarea sistemului propriu de control intern/managerial.

Recurenta reclamanta sustine ca din documentele depuse de intervenienta la dosar ar rezulta prestarea serviciilor respective, insa nu face nici o referire la deficientele constatate si care au format convingerea neefectuarii serviciilor conform contractului incheiat.

Referitor la masura II.5 din Decizia nr. 1x/2016, Curtea retine ca prin aceasta s-a dispus in sarcina recurentei reclamante stabilirea intinderii si recuperarea prejudiciului aferent abaterii constatate in timpul actiunii, constand in plata unor drepturi salariale, acordate in alte conditii decat cele legale.

Sub acest aspect s-a retinut ca un functionar public transferat in interesul serviciului, respectiv VGM, a beneficiat de la data transferarii (01.02.2014) pana la data misiunii de audit de drepturi salariale mai mari decat cele cuvenite legal pentru functia de secretar stabilite conform anexei 4 din OG nr.9/2008, pentru modificarea OG nr. 6/2007, precum si reglementarilor actualizate in domeniul salarizarii.

Din examinarea inscrisurilor aflate le entitatea verificata a rezultat ca numita VGM a fost incadrata prin transfer la 01.02.2014 la UAT Comuna T la nivelul de salarizare avut in anul 2010.

S-a constatat astfel ca in salariul acesteia au fost incluse, pe langa sporul de vechime, care s-a calculat inclusiv la salariul de merit, si alte drepturi potrivit Legii nr. 330/2009, dar care nu sunt sustinute cu documente.

Astfel, acesteia i s-au acordat alte sume compensatorii reprezentand spor de noxe –calculator 15%, salariul de merit si spor de confidentialitate, drepturi acordate in anul 2009.

In ceea ce priveste salariul de merit Curtea retine, pe langa prevederile legale mentionate prin incheierea de solutionare a contestatiei si prevederile art. 5 alin. 4 din OUG nr. 1/2010, conform carora „Salariile de merit stabilite in anul 2009 pe o perioada care se intinde si in anul 2010 se introduc in salariul de baza pana la expirarea perioadei pentru care au fost acordate. Dupa aceasta perioada, se recalculeaza in mod corespunzator salariul de baza si celelalte sporuri calculate la acesta. Incepand cu anul 2010, acest drept nu se mai stabileste.”

Raportat la toate aceste prevederi legale, in mod corect s-a concluzionat de catre echipa de control ca incepand cu anul 2010 acest drept salarial nu mai putea fi acordat functionarului public respectiv.

De asemenea, in ceea ce priveste sporul pentru conditii periculoase in mod corect s-a retinut ca in conformitate cu prevederile art. 6 alin. 1 din OUG nr. 1/2010 „In cazul in care drepturile salariale determinate in conformitate cu Legea-cadru nr. 330/2009 si cu prezenta ordonanta de urgenta sunt mai mici decat cele stabilite prin legi sau hotarari ale Guvernului pentru functia respectiva pentru luna decembrie 2009 se acorda o suma compensatorie cu caracter tranzitoriu care sa acopere diferenta, in masura in care persoana isi desfasoara activitatea in aceleasi conditii.”

Prin urmare, suma compensatorie putea fi acordata cu respectarea cadrului legal de acordare a drepturilor, care presupunea inclusiv desfasurarea activitatii in aceleasi conditii.

Potrivit art. 9 din anexa III la Legea nr. 330/2009, sporul pentru conditii vatamatoare sau periculoase se acorda in conditiile prevazute in acest text de lege, conditii care nu au fost dovedite a fi indeplinite la entitatea verificata.

Conform art. 5 alin. 2 din OUG nr. 103/2013 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice in anul 2014, precum si alte masuri in domeniul cheltuielilor publice „Pentru functionarii publici care se transfera, sunt redistribuiti din corpul functionarilor publici sau sunt reintegrati in functie, potrivit legii, in cursul anului 2014, salarizarea se face la nivelul de salarizare in plata pentru functiile similare din institutia/autoritatea publica in care acesta este incadrat.”

Prin urmare, legiuitorul nu a reglementat stabilirea salariului, in situatia functionarului public care se transfera, la nivelul salariului de care acesta beneficia anterior transferului, astfel ca sustinerile recurentei in sensul ca a acordat functionarului public transferat acelasi salariu care ii fusese acordat si anterior apar ca fiind lipsite de relevanta in examinarea legalitatii masurii dispuse.

Pentru considerentele expuse, in conformitate cu disp. art. 496 alin. 1 Cod proc. civ., Curtea va respinge recursul ca nefondat.